我国失地农民就业安置策略

我国是个农业大国，农民安身立命的根本是土地。可是，我国先后兴起的圈地浪潮侵蚀了大面积耕地，同时也制造了大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民，他们失去了从事农业生产的土地，又不能享受和普通市民一样的待遇，变成了尴尬的边缘人。一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失地，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1.1亿人。保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态。就业问题是一国经济发展中的重要问题之一，而在素有人口大国、农业大国之称的我国，失地农民的就业问题，更是显得重要。这不仅是经济发展实践提出的迫切要求，同时也是经济理论发展的需要。

一、我国失地农民面临就业难

千百年来，我国农民一直沿袭着“土地和家庭保障”模式，农民的生、老、病、死完全依赖于自身及家庭。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能。一旦土地被征用，他们的各项保障便成了后顾之忧。

农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。随着大项目建设和城市化进程的加快，城市郊区农民可耕种土地面积越来越少，相对无业人员不断增加，城郊农民就业压力越来越大。他们大部分没有什么实用的技术，文化程度又不高，有的甚至小学都还没有毕业，找工作十分困难。据有关调研结果，失地农民在逐步转为城市居民的过程中，就业方式发生重大变化。就业难主要表现为：一是计划内招工数量少。政府虽然在职业安置方面给予了一定的有针对性的工作安置，但是从安置的整体情况来看，安置的力度不够。二是自谋职业率较低。由于失地农民的文化素质相对较低，又缺少一定的专业技能，在劳动力市场严重饱和的今天，他们毫无竞争优势，再加之就业意识的滞后，自谋职业的比例较低。三是回流的情况比较多。经过招工安置的失地农民所从事的工作主要为一般的管理者、工人、勤杂工等，一旦机构进行改革，他们就会首当其冲地成为精简的对象，加之企业改制后，经营者都愿意雇用年轻素质高的外来人员，由于安置人员的工资待遇都高于外来人员，因此他们就业回流的情况就相对较高。

二、导致城郊农村劳动力闲置的原因

（一）城市化进程加快，就业措施滞后。由于农民文化素质不高，劳动技能单一，失地以后，在再就业过程中处于竞争劣势。就现在的情况看，普遍存在就业措施滞后的问题，具体表现在：对农民转变就业观念教育滞后，农民思想准备不足，在就业中，手足无措；对劳动力基本情况缺乏了解，从而影响了对劳动力的分类指导、分层培训、统筹规划；对劳动力培训滞后，致使劳动力不能适应劳动市场需求；对就业岗位开发力度不够，就业渠道单一，远远满足不了就业需求。

农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城市发展带来的商机经商办企业外，大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。40岁以上的劳动力，尤为突出。虽然他们过去是农业生产的好手，但现在土地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，不少人到建筑工地打短工，从事简单的看管、搬运等临时性工作。许多农户在全部或大部分耕地失去后，希望从事非农经营，然而由于过去他们主要从事农业生产，缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，面对变化莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。就业培训脱节，使失地农民缺少可持续发展的主体优势。

（二）乡镇企业不够发达，使劳动力转移受阻。乡镇企业是农民就业的主要出路，是大容量吸纳劳动密集型就业的重要载体。但是，目前部分镇村工业发展缓慢，起不到吸收农村富余劳动力的主渠道作用。一是资金不足，致使一些村的工业产房无法进行正常的生产；二是缺乏人才，企业管理不善，效益不理想，出现了“无企业盼企业，办起企业愁企业，出现亏损怕办企业”的状况；三是村办企业外部经营环境不够宽松，存在着收费多、摊派多及报建难、办事难等情况。

（三）外来人口涌入多，使郊区农民就业压力增大。目前，全江苏省进城务工农民达到了700万之多，而这700万之中，有很大一部分是在南京市的，而南京市城市化的加速使得每年向非农转移的劳动力不断增加，农民工、临时工、外出打工者激增，兼农人员大量出现，从而使就业压力加大，特别是失去年龄优势的失地农民就业更加困难。

（四）劳动力素质偏低，就业观念陈旧。由于城市就业压力不断增大，许多大学生都降低了就业要求，这也在无形之中缩小了失地农民的就业空间。郊区失地农民文化素质和劳动技能偏低，集中表现在年龄偏大、文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。有资料显示，目前，在失地农民中，文盲占调查总体的15.7％，小学占32.6％，初中占41.3％，高中或中专占9％，大专占1.3％，本科只占0.1％。其中，接受过岗前培训的仅占43％，且通常由用工单位培训，培训时间较短，培训内容简单专一。因受到能力限制，他们只能依靠单纯的体力劳动，多以从事建筑工地临时工、工厂操作工、服务员为主。

其次，失地农民的就业观念比较陈旧。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，用人单位对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高，失地农民在城市多元化的就业格局中处于明显的劣势地位。

此外，他们的就业观念也有待改变。首先，失地农民的就业意向并没有那么强烈，他们的创业意识差，存在“等、要”的思想，他们认为是政府拆了他们的房子，占了他们的地，给他们解决住房、安排工作是天经地义的、理所当然的。在就业时，他们往往是“工资低不干、工作累不干、三班倒不干、管理严不干”。他们对居委会安排的工作不屑一顾，要找个体面的不脏不累的工作；有的干脆嫌钱少不去，造成有人没活干，有活没人干，参加就业培训也不积极。

(五)劳动力市场发展缓慢，中介组织发育程度低。许多行业对农民采取了限制和歧视的做法。城市现行的就业政策全是为了解决城市市民的就业而设置的，在失地农民转为城市居民的同时，现行就业政策没有能够及时改变以往偏向既得利益群体的做法，造成失地农民就业困难。同时，城市劳动力市场就业信息不充分，即使有适合失地农民的工作也会因为信息不畅而无法及时就业。

（六）失地农民社会资本薄弱，严重影响就业信息的获取。在社会学视野中，具体到劳动力的求职过程中，决定一个劳动力是否能找到工作，社会资本是很重要的因素。也就是说，一个劳动力要找到一份工作，就业信息对他来说比较重要。而就业信息的获取，在很大程度上依赖于个人所拥有的社会关系的质量和数量。对失地农民而言，他们中低学历的占大多数，而学历越低也就意味着他从事的工作的专业化程度也就越低，工作的可替代性也就越强，竞争也就更为激烈，求职信息的复杂程度也就越高。在这种情况下，社会资本就更显得重要了。然而，失地农民与交往对象之间大多具有共同的背景，在职业类别与经济条件方面的差异不大，从关系网络中获取的信息也比较单一，同质性比较强。而且，面对“失地”，各家也是“泥菩萨过河――自身难保”，再去支持亲戚、朋友也是比较困难的。

三、失地农民就业应对之策

（一）统一补偿原则，提高补偿水平，保障失地农民的长远之计

1、统一补偿原则。合理的补偿标准至少应包括以下三层含义：1能得到等价经济补偿，确保失地农民的生活水平不低于失去土地前和目前农村的人均消费水平，不能因为征地的因素而使他们陷入贫困；2能得到合理的就业安排和发展安排，确保其“失地不失业”；3能得到可靠的社会保障，确保其病有所医、老有所养。

2、增加补偿内容。在对农户土地进行补偿评估时，要充分考虑到土地对农民所具有的多种保障功能，除按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地潜在收益的损失，未来土地增值的价格损失，及农民因失去土地的其它各项间接损失(就业、住宅、最低生活及养老保障等的丧失)，通过增加内容，来提高补偿水平，补足补够。

3、改变补偿方式。按照土地换保障的思路，今后征地将不再以货币形式直接将补偿费支付给个人，而是将其转化为失地农民的养老保险，通过签订社保协议，实施社会保障安置。保险金可由个人和征地单位按一定的比率共同负担，个人缴费部分，直接采取在其应得的补偿收入中预先扣留，剩余部分再以现金形式支付给个人。

4、规范调整补偿金分配比例。正确引导补偿金的使用，合理确定补偿金在集体与个人之间的分配比例；确保农户所得，既能满足当前生活所需，又能基本解决未来的养老、医疗等保障问题，还能为劳动者创业或就业提供一定的资金保证；严禁地方、乡政府截留或挪用农民土地征用补偿费，规定土地补偿费应主要用于征地人员的安置；其中，村社集体提留部分，主要用于非农产业的发展和就业岗位的开发，解决失地农民的就业安置和自主创业所需的资金支持；在确保剩余集体资产绝对安全的同时，亦可选择安全可靠的其他投资方式，使集体资产保值、增值，为失地农民提供多渠道的保障。

（二）大力发展村级服务社和村镇企业，扩大就业规模。如小区组织物业管理（包括卫生、绿化、治安消防、水电家具的维修等）、各种商业服务性网点（如粮、油、菜市场、服装饮食业、自行车摩托车及家电维修等）。既可方便市民，又可以解决一部分失地农民的就业问题。依靠集体经济大力发展村镇企业。充分利用农村劳动力廉价的优势，创办农副产品加工、发展水产养殖业、发展苗木盆景等栽培业。对一部分有技术、有能力的农民，可以动员或引导他们到城市去找工作，或把他们作为骨干力量组织起来，就地发挥作用、就近消化，这样既可以减轻城市就业的压力、确保城市社会的稳定，又有利于务工农民的稳定，同时也可以加快城镇建设的进程。

（三）完善就业服务措施，创造有利于失地农民就业的机制和环境。第一，建立一支责任心强、业务能力好的职业指导员队伍，加强对失地农民的职业指导，帮助他们正确认识和评价自己，提高他们适应城市就业和市场就业的能力。让他们感受到政府具体的关怀，增强城市就业的信心。第二，成立创业服务中心机构，负责对创业者的管理与服务，提供有利于创业的大环境。创业服务中心的主要职能是协调政府各有关部门对自谋职业、个体经营和开办私营企业者进行法规、政策指导，简化各部门的办事程序，为创业者的注册、经营、管理和发展提供全方位、多方面、高质量、高效率的服务。同时，创业服务中心还可以与当地的培训与企业咨询机构、行业协会建立密切的联系，通过聘请的方式提供咨询服务。上级管理机构可以根据创业服务中心的工作绩效和服务项目予以拨款。第三，构造有效、畅通的信息服务网络。在目前城市劳动力供需矛盾加剧，农民城市化就业时间紧迫的情况下，建立劳动力市场和失地农民之间的双向沟通网络就显得尤为重要和珍贵。因此，各级政府和社会多方面采取措施、增加投入，加强城乡沟通的劳动力市场硬件、软件建设，特别要明确包括劳动部门在内的其他相关部门，在就业信息收集、传送、接收和反馈等环节中的职责和权利，规范管理，创造有利于失地农民就业的机制和环境。

（四）建议建立“委培”式的就业体制，帮助更多的失地农民就业。以南京市为例，在征地之后，不少失地青壮年处于就业方式不适应状态，对重新就业准备不足。按照现行政策，征地拆迁农民转为居民，领取了劳动力安置费就视同安置就业，因而领不到待业证，无法进入劳动力市场。同时，这部分人员进入城市后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难，回流的情况也比较多，经过招工安置的失地农民所从事的工作主要为一般的管理者、工人、勤杂工等，一旦机构进行改革，他们就会首当其冲地成为精简的对象。在美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用。笔者在这里提出“委培”式的就业体制，即用人单位在失地农民中挑选在年龄等方面适合自己单位岗位所需的人，进行针对性比较强的岗前培训，在培训结束之后，失地农民进入该单位工作。这样，既可以避免失地农民参加社会培训之后仍然找不到工作的情况，又可以避免失地农民就业回流。而政府在这方面，可以通过给予用人单位一定补助的形式鼓励更多的用人单位帮助解决失地农民就业。

（五）加大法律支持，为失地农民可持续发展就业权利提供法律保障。增强对失地农民的法律援助是保护失地农民利益的有力武器。失地农民是社会的困难群体，当他们的利益受到侵害时，他们往往没有能力支付维权所需的各种成本（包括金钱、时间、精力、相关法律知识等）。这就要求我们在保障失地农民利益时必须为其提供法律援助。主要通过以下三条途径：（1）积极主动地与失地农民沟通，通过说服教育和提高失地农民素质等方式，强化失地农民的维权意识。（2）通过为失地农民提供法律知识援助，提高失地农民依法维权的能力。（3）通过立法手段降低失地农民的维权成本、简化失地农民维权的程序等方式，降低失地农民的维权门槛。