中国NGO发展的制度与资源限制

摘要：NGO指的是不以营利为目的且具有正式的组织形式的非政府体系的社会组织。中国ngo作为转型时期过渡性的社会组织，既有NGO所普遍具有的特征，也兼具了中国所独具的特色，即受到了中国新旧体制以及资源配置形式的制约，形成了双重性不足。本文主要从制度性限制和资源配置方面的限制来论述中国NGO尤其是体制外的NGO的艰难发展。

关键词：非政府组织 制度 资源 合法性

20世纪70年代，伴随着福利国家危机的到来，研究者开始较为集中的探讨国家力量退出以后，西方福利制度的重构问题，因此，非政府组织作为福利国家中政府行动的替代性工具受到了极大重视。“我们是置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。”大量非政府组织的出现形成了一个独立于政府与市场之外的第三部门，广泛活跃于政府与市场“所不能”的领域之内，并发挥着越来越多的作用。

一、中国非政府组织的产生与发展

在中国，伴随着经济市场化的发展和政治体制改革的进行，非政府组织也开始以较快的速度发展起来。市场经济体制的初步建立和完善让政府控制以外的资源得以出现，这为非政府组织的独立性提供了可能。

一方面基于政府确立的“小政府、大社会”改革目标，另一方面随着市场经济发展多元化利益主体出现，仅凭政府的力量已难以满足不同利益主体的需求，这些主体就需要建立能够反映自己利益的组织来维护自身利益。而且，中国的社会保障制度无论从覆盖面还是制度健全角度看，都还不够完善。代言不同群体利益的各种NGO在这种情势下应运而生。

但中国NGO存在先天和后天的双重不足。它的产生与发展受制度与社会资源的制约。政府主导及其旧有的控制性体制使NGO的发展受到严重的限制。社会资源包括政治法律属性、资金、人力资源、政府支持、社会合作与认同。中国NGO由于资源获取渠道单一、政府和社会内部的支持不足，普遍存在资源欠缺、能力不足的问题。能够获得发展的NGO大多是带有浓厚官方色彩的非政府组织，它们在一定程度上是政府职能的延伸，同时也压制了其他非政府组织的空间。因此，真正意义上的中国NGO的发展举步维艰。

二、中国非政府组织合法性的艰难构建

在强政府、弱社会的背景下，合法性就成了关乎非政府组织存亡的敏感话题。我国宪法明确规定公民的结社自由，但受传统文化影响，政府对非政府组织一直保持谨慎态度，两者之间缺乏足够信任，因此部分法律法规的规定使得这个基本合法性仅仅具有形式上的意义。

1、政府部门的角色定位

我国社会福利的传统做法向来是政府同时扮演着政策制定者、资金推动者、福利服务监督者等主导角色。在相应治理理念的支配下，某些政府机关时常将自己的意志凌驾于公民意志之上。随着改革开放的深入发展，政府部门在社会政策制定和实施中的角色矛盾越发明显，在社会公共福利体系中如何扮演角色和扮演何种角色成为摆在政府面前的一道难题。

非政府组织可以弥补政府服务的不足，同时限制政府职能过度扩张。政府需要部分非政府组织来满足人们日益增长的各项需要，但是政府又担心非政府组织会成为自己统治的潜在威胁。因此，政府在对待非政府组织上处于一种既信任又限制的境地。

政府对非政府组织的限制明显地表现在对注册的严格控制上。第一，非政府组织的成立须经政府批准方能注册，并受业务主管部门和民政部门的双重管理。但是许多非政府组织找不到“婆家”；其次，即使找到主管单位，也很难被批准，因为主管单位要担风险。因此它们不得不采取妥协的策略――工商注册。

2、非政府组织自律准则的制定

如何让别人认同一个组织的正规性与可信性，组织规章制度的制定是必不可少的。如果一个非政府组织没有签署广为同行所接受的自律公约的话，它可能会面临棘手的问题。另外，部分捐赠者以签署行为准则或通过认证与否来决定是否提供资助。自律同时也是突显自己与类似组织不同的方式。但是，执行机制的缺乏让自律准则时常变成一纸空文。部分组织经常会低估或漠视遵从规则所要具备的条件，组织自律公约中的行为规范也演变成无法执行的标准。

三、社会资源的约束

1、资金来源

资金问题是当前中国制度与结构下制约非政府组织发展的主要因素。资金来源无外乎几种：基金会、公众捐款、企业、政府、服务收入以及外国援助。

在中国，由社会选择的NGO获得资源的方式主要是通过外国援助。其原因概有以下几点：中国游离于体制之外的NGO缺乏合法的身份，极少会获得政府的资助；身份的模糊性也使其难以在社会中募集捐助，企业和个人的捐助由于没有适当的制度与政策支持，即使有也是为数极少而且不是稳定的来源；国内的支持机构本身就极少，而合法登记的社会组织又占了从这些机构获得资助的先机，因此体制外的NGO极少能从基金会和促进会获得资助。虽然国外基金会的资助渠道已开始连接到大陆。但国外基金会对中国NGO提供资助时带有很明显的选择性，主要选择目标和活动符合外国价值理念和偏好的NGO，而信息不对称及缺乏专业的筹款人影响了组织的筹款。最后，社会民众对NGO的不了解导致个人捐款很少。

2、人力资源

非政府组织的困难主要有两个，一个是资金，另一个是人力资源，二者互为因果。更多的资金能为工作人员提供较好的工作环境，从而吸引更多的人才参与；同样，较高素质人才能提高组织实施项目的能力，减少因不断犯错而付出的信誉代价，从而获取更多资金支持。

人力资源包括志愿者和NGO专业人员。人力资源往往决定着NGO的生机与活力。社会知名人士等志愿者的参与对NGO的发展起到了不容忽视的作用，但志愿者的服务终究是间断性的，无法给组织带来实质性的转变，也无法满足受益群体的需求。而组织专业人员的素质更能代表着组织的素质，是否能吸纳高素质人是实现NGO持续发展的关键。

目前中国NGO人才匮乏是一个普遍的现象，这不仅表现在人力不足，更主要的是表现在NGO的专职人员缺乏专业知识技术，尤其缺乏创新观念和能力。究其原因，一方面是其工作吸引力不够，另一方面是现行制度对就业观念的影响及社会保障等制度的不完善。

3、社会合作与认同

在中国，政府的支持能起到示范性作用，而获得社会的认同是NGO成功的决定性因素。

NGO获得的社会的合作与认同，首先是指NGO的目标乃至NGO自身得到公众的认可程度；其次是指NGO在社会中赢得公众的支持与协助。通过NGO的外部关系、志愿者参与的程度都能体现NGO获得社会合作与认同的程度。在促进社会认同与合作方面，媒体起着至关重要的作用。目前中国NGO社会认同与合作的程度仍然不高，政府对NGO的管理仍然存在问题，同时也缺乏鼓励社会支持和参与的政策。而公众对这种新生的组织形式及它们的活动方式仍存有一定偏见。这些都不利于NGO取得社会合作与认同。

三、总结与讨论

社会组织是镶嵌于当前中国的各类制度与社会结构中去的，在组织的发展过程中，政府作为具体政策的制定者与资源的掌控者扮演了举足轻重的角色。当前政府对这些组织的政策严重制约了它们的发展，甚至直接导致其在夹缝中求发展的尴尬境地。因此，政府应该在组织发展中扮演怎样的角色，以及如何制定和审视当前的政策是值得思考的。

在这一点上，发展型社会政策理论的提出，刷新了很多旧有认识，社会政策不再是孤立的，而是一种社会投资行为。在这个层面上，政府应该在社会福利上发挥更为重要作用，应该增加实施一些普遍利，这也是对弱势群体提供福利最直接有效的方法。

第一，就目前来看，由政府直接给全部弱势群体提供社会福利的条件还未成熟，发展型社会政策的理念受到现实条件的限定。不妨找一条殊途同归的方式，即由国家仍然作为提供社会福利的投资主体，筹资渠道可以是多种途径的，通过非政府组织这一中间环节将社会福利传达到个人。在这里，政府的社会福利角色并没有弱化，政府通过制定相对有利于非政府组织发展的政策，通过它们去筹集资金并用以提供服务。

第二，要努力构建一个大众汲取非政府组织相关知识的良好环境，要将庞杂的非政府组织的相关知识做一个合理梳理，使其在符合大众要求的基础上又能够有效传播。另外，专业知识的生产制造不能脱离实践，应在经验事实分析基础上进行提炼升华。

第三，政府应在动员各种资源的基础上促成对非政府组织的资金资助，非政府组织之间也应互通有无，最大限度运用资源以打破非发展的资金瓶颈。因此，要求非政府组织建立与国际组织、国内企业、政府、公众的交流联系机制，并通过各种手段获得信息。同时应加强相互监督及自律，建立公共服务信用机制，树立良好公众形象，赢得公众的支持和投入。