高校“三公”经费公开的症结及治理

【摘 要】 国家逐年加大公共财政监督机制改革力度，政府公办高校公开“三公”经费支出势在必行。文章针对高校“三公”经费管理中存在的问题，明晰概念、明确标准、统一格式，并从高校的预算管理模式、财务管理体制、监督审计机制入手，提出见解，为控制“三公”支出提供参考。

【关键词】 高校； “三公”经费； 信息公开

一、高校“三公”经费公开的迫切性

近年来，国家不断深入改革高等教育体制，使高等教育由精英教育逐步向大众化教育转变，高校的各类信息已成为社会大众关注的焦点。随着公共财政监督机制的不断完善，社会迫切要求高校信息透明公开，以维护自身公信力。为此，国家于2010年出台了《高等学校信息公开办法》，明确规定高校应当主动公开“财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况”，从而揭开高校信息公开化进程的序幕。2011年国务院要求中央部门公开2010年度出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这“三公”经费的支出情况，地方比照中央进行公开。中央2012年第5次廉政会议再次强调严格控制“三公”经费，2012年继续实行零增长。这是对信息公开化的又一次具体要求。鉴于高校的公营身份且高校作为精英聚集之地，理应率先执行国家“三公”经费的规定，积极公开“三公”经费开支，严格控制其支出，从而向高校信息公开化迈进，但实际情况却不容乐观。中国政法大学教育法中心的《2010—2011年度高校信息公开观察报告》中指出“教育部‘211工程’中的112所大学，没有一所向社会主动公开学校经费来源、年度经费预决算方案以及财政性资金的具体使用情况”。可以说，高校“三公”经费公开的大门尚未开启。

二、高校“三公”经费管理中存在的问题

（一）概念涵盖面过小，统计数字不准确

从中央部门公布的“三公”经费资料来看，“三公”经费的内容只包含用财政拨款开支的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费，即仅指公共财政拨款资金用于“三公”经费的开支。但是高校情况不同，由于学费收入占高校经费来源的比重越来越大，这部分资金用于“三公”经费的开支数额也在逐年上涨，而学费收入不属于公共财政拨款，按照上述概念，这部分资金形成的“三公”支出也就无法涵盖其中，这将导致“三公”经费统计口径过小，统计数字与实际偏差较大。

（二）标准不明确，浪费现象严重

近年来，随着高校规模不断扩张，“三公”支出也水涨船高。在其管理上，出现了公私难分、公私不分、公为私用等腐败问题。出国（境）费已逐步演变为借考察之名，行旅游之实；车辆购置及运行费中不仅包含大量公车私用的费用，还包含着采购上的腐败、维修上的虚假报销；在公务接待上，虽然根据《行政事业单位业务招待费列支管理规定》，地方各级行政事业单位业务招待费的开支标准不得超过当年单位预算中“公务费”的2%，但在通胀严重、物价高涨的形势下，该标准已形同虚设，超支数额巨大。管理上的混乱加上没有严格的标准来约束，使“三公”经费支出数额大、无章法、难控制，铺张浪费及其他各种违法违纪行为日益严重，国家不得不痛下决心，严格治理“三公”经费。

三、概念清晰、标准明确、格式统一是高校“三公”经费信息公开的前提要件

（一）明晰“三公”经费概念，明确鉴定其核算范围，统一口径，提高公开信息的准确性和真实性

现在通行的“三公”经费的提法并非一个科学的概念，而是人们约定俗成的提法。在“三公”经费概念问题上，笔者非常认同北京航空航天大学公共管理学院任建明教授的观点。他对“三公”经费作了一个新的概括：“三公”经费指公务差旅费、公车购置及运行、公务会议与接待这三类经费。这个新“三公”内容中，用“公务差旅费”代替“出国（境）费”是因为“出国（境）费”其实是借公务出差，大搞国内公款旅游的升级版，故而要从源头上控制出国（境）费，就必须严格控制公务差旅费。将公务会议费与公务接待费放在一起，是因为在实际工作中，许多单位借开会之名，将公务接待费放入了公务会议费中进行核算，以此达到降低公务接待费数额。故新“三公”从本质上讲更能涵盖旧“三公”的内容。在此基础上，笔者认为，从“三公”经费来源上讲，不论是公共财政拨款还是高校其他收入，只要形成了“三公”经费开支，都应统计进去。据此，新“三公”的概念至少应涵盖如下内容：

1.公务差旅费，指单位工作人员因公出差的住宿费、交通费、伙食交通补助费、培训费、会议费等。

2.公车购置及运行费，指单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费等支出。

3.公务会议与接待费。公务会议费是指会议中按规定开支的场房租费、餐费及文件资料的复印费等；接待费是指单位按规定发生的各类接待（含外宾接待）费用，包括餐费、住宿费、交通费、参观门票费、烟酒茶叶水果购买费等，按规定支付的接待外宾发生的各类接待费用以及出差期间的宴请等。

（二）明确“三公”经费支出标准，为其开支提供政策性依据

目前，国家在“三公”经费的管理上虽然出台了一些制度，如《党政机关公务用车预算决算管理办法》、《机关事务管理条例（草案）》等，但并没有针对高校的具体管理办法，各高校只能比照党政机关自行制定。这就导致有的高校制度无明确标准，有的标准针对性不强，甚至有些高校在“三公”经费管理制度的建设上还是空白。没有统一的制度和标准就不能形成有效的约束力，也就不利于民众进行对比分析。所以，一方面国家应尽快制定标准统一、操作性强、约束力高、涵盖面广的制度，为公开“三公”经费打好基础；另一方面，各高校应根据经费预算总额确定相应的“三公”开支规模和比例，并与校内各部门承担的职能和任务相匹配，以使“三公”经费开支具有较强的制度支撑和标准约束。

（三）统一“三公”经费公开的格式、公布的期限和途径，使公开的信息更加详细

从2011年中央部门公布的“三公”经费情况看，公布的内容简单，数据笼统，数据之间无法进行比较，很难让社会公众判断这些支出的实际情况是否合理合规。总体而言，公开的数据质量不高。对此，国家有关方面应提出明确要求，设计出合理的报表体系，使公布出的数据翔实易懂，便于比较，方便公众质询和监督。笔者认为，“三公”经费报表体系应由单位基本情况表、总表、分表、文字说明四部分组成，并应设计成年度报表。各部分应包括的内容如下：

1.单位基本情况应包括单位组织机构、人员构成、基本数字等因素，以便建立“三公”经费评价标准。通过此表，使公众能清晰明了地判定开展有关活动与本校履行职责的关联度、必要性和实际取得的成效，以便能进一步判断“三公”经费支出是否合理、是否取得应有的绩效。

2.总表内容包括新“三公”的预算数、决算数、标准数、超支（节约）比例，分上年度与本年度分别列示。这样，通过简单明了的表格，让公众知晓“三公”经费总体情况，并提供上年、本年、预算、决算数字，方便公众比较。

3.总表下按“三公”类别分别设置三张明细报表。其中公务差旅费明细表要按花费明细分项列示，既要有实际数，也要有标准数。对于单次超过1万元的差旅费，应披露出差人次、目的、出差路线、交通工具等，并且还要核算人均花费数额等信息。

公车购置及运行费明细表除了按具体内容分项列示外，还应包括下列基本信息：公车实有数，每车的排气量、品牌、车号、当年运行里程等，并且还要列示平均每车运行成本。

公务会议及接待费明细表应包含下列信息：每次会议详细会议名称、来访人次，每次会议和接待的总花费（应分项列示），应以预算数和决算数分别列示。此外还应包含人均花费、每餐平均花费等信息。

4.文字说明部分应详细说明预算数和标准数科学合理的依据，预算数与决算数相比、本年度与上年度相比差距较大的原因。此外，对公众所不熟悉的专业术语应当加以解释。

四、基于“三公”经费公开的前提条件，制定严格的控制措施，实现合理管控

（一）加强源头控制，科学制定“三公”经费预算

预算分配不只是资金数量的分配，也是资金流向的控制与调节。高校应根据“三公”公开报表体系的要求，认真翔实编制“三公”经费预算。在编制预算时，既要从高校发展的总体战略着眼，又要结合当年的财力状况。编制预算要注意以下几点：

1.细化预算项目。要结合公开的要求制定明确的项目名称，最好能涵盖公开所要反映的信息。每一项预算金额必须运用科学的计算方法，依据充分，不能盲目估算，以使预算更加真实可靠。

2.实行全面预算。要把学校所有收入都纳入预算进行编制，杜绝资金预算外循环，从源头上消灭“三公”经费超支现象。

3.强化预算刚性。年初制定预算，应尽可能一步到位，无特殊现象一般不应变动；年中在执行预算时，应检查预算执行情况，杜绝实际支出超额度现象。

（二）从严审批支出，对“三公”经费实行事中控制

1.建立完善的内控制度。加强对“三公”经费的内控制度建设，是降低其居高不下的措施之一。各高校应根据“三公”经费支出核算范围和“三公”公开所要反映的信息，并结合自身实际，尽快出台“三公”内控制度。制度中应明确各职能部门职责、经费支出范围，支出标准、审批权限及报销流程，并且还要建立预警机制和公示制度。制度的设计既要注重可操作性，又要有必要的奖惩办法，还要注意相互监督、相互牵制，强化制度的执行力度。

在制度建设方面，笔者根据十余年高校财务工作的经验，认为有以下几个方面需加强和改进：一是在公务差旅报销上，实行“包干制”，即单位应首先制定一个合理化的报销标准，在此基础上对出差人员实行“超支不补，结余留用”，以激励出差人员节约费用。二是在公务用车上，实行“货币化”补贴的方式。有调查结果显示，在一些地区的尝试中，改革后公车费用支出大幅减少，降低了开支。三是在公务接待上，实行“上限制”，即根据不同规格制定不同的“上限”，以有利于管控经费开支。

2.设立相应的会计科目。“三公”经费公开的数据来源于年终单位决算数据，而单位决算数据又是根据会计科目中相关数据统计出来的，这就要求高校会计科目的设置应做到与预算、决算无缝对接。在设置会计科目时，建议首先应根据高校会计制度的要求设置一级科目，根据部门预算和决算的项目类别设置二级会计科目，根据支出的经济性质（如差旅费、会议费、公务接待费、车辆费用等）设立三级会计科目，甚至根据需要还可以再细分为四级科目，以确保公开的数据有据可查、有据可依。

3.严格审批支出，做到先有预算，后有支出。各高校应在全面理解“三公”经费支出核算范围的基础上，认真梳理、真实准确归集与反映支出。支出中应严格审批程序，仔细审核票据，防止利用公差之便进行旅游，防止利用接待之际私夹票据。对不真实、手续不全、无预算、超预算、违反法律法规的支出严格把关、拒绝支付。严禁在科目间相互调剂，变相报销与调整“三公”经费。

4.树立“零现金”理念。各高校要进一步推进国库集中收付、政府采购及公务卡结算制度，严格执行《现金管理暂行规定》，凡达到转账起点金额的一律采用转账方式，推动结算逐步实行“零现金”，使结算环节成为绿色环节，杜绝其中的现象。

（三）建立审计问责机制，对“三公”经费实行事后监督

1.建立审计监督机制，防止弄虚作假。从内容上看，应对预算执行的全过程进行审计。首先，要加强对“三公”经费预算的审计。迫于“三公”经费公开的压力，有些高校在编制预算时会本能地加大预算基数，以免在期末决算时造成被动，或者将预算基数专门放小，将其支出分散在其他预算科目之中，如将出国费预计在差旅费或培训费科目之中，从而虚减预算数。因此要加强审计事前监督功能，提前介入，防止上述现象发生。其次，要对经费开支环节进行不定期的审计监督与控制，主要审查有无超预算、非预算支出，有无铺张浪费，有无混用会计科目以达到隐匿“三公”经费之目的，严肃“三公”开支。最后，更重要的是做好“三公”经费的事后审计，主要审查其开支的真实性、合法性和合理性，在“三公”公开前要做出审计的基本结论，以提升公开信息的公信力。

从形式上看，应做到日常审计与专项审计相结合。审计与监督的重点不仅要放在日常经济活动中，更应放在一些重大活动中。如对学校重大的政治、外事、庆典活动等，要开展专项审计与治理，重点审查有无为了比排场、讲阔气而超预算支出，追加预算是否为业务管理所必需，是否巧设名目虚列支出以达到中饱私囊之目的。对审计中发现的违法乱纪现象应予以披露，维护预算纪律。

从人员构成上看，既要有学校内部的监督，还要引入独立的第三方外部审计，只有内外结合，才能标本兼治。学校应当建立由监察处、审计处负责，包括主要领导、教工代表、学生代表、退休职工代表的内部监督队伍，对本校“三公”情况进行监督检查。同时，还应引入独立的第三方审计机构来从事这项工作，从而使民主监督真正发挥其最大功效，使监督更加客观、公正。

2.建立问责与绩效考评相结合的制度。开展问责与绩效审计是对“三公”经费进行审计监督的根本要义所在，所以必须建立严格的问责机制。《高等学校信息公开办法》第二十三条明确规定：“省级教育行政部门和高等学校应当将信息公开工作纳入干部岗位责任考核内容。”据此建议学校上述内部监督机构对“三公”预算执行情况进行监督、分析、考评，在此基础上制定出完善的绩效考评体系。严格查处违规开支，对违规人员一律不得提拔任用，并给予一定的处罚，同时对优秀的部门和个人应给予奖励。这样，在“三公”经费的管理上能够变外部压力为自我施压，变“我要浪费”为“我要节约”，增强降低“三公”经费的动力，从而建立“三公”经费公开的长效机制。

【参考文献】

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