高校治理研究综述

摘 要：从上世纪80年代开始，中国高校经历了一系列的变革，这些举措引发了学者对高校治理的研究兴趣。他们根据不同的理论学说对我国高校治理进行研究，并结合国外主要是欧美国家的高校治理模式及其重大变革，对我国高校治理存在的问题提出了相关建议。

关键词：高校治理 治理模式 治理结构

中图分类号：G647 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）02-100-02

从上世纪80年代开始，中国高校经历了一系列的变革，这些举措引发了学者对高校治理的研究兴趣。目前，对我国高校治理的研究还处在初级阶段，国内相关著作非常少。笔者通过对中国学术期刊网络出版总库（CNKI）进行搜索发现，绝大多数文章都是仅就某一个方面进行研究，全面系统进行分析的文章非常少。在查阅大量文献资料的基础上，笔者发现学界主要研究了高校治理的概念，认识到科学合理的高校治理的重要性，研究了中国高校治理的发展历程，在对国外知名大学治理模式进行剖析的基础上，提出了中国高校治理存在的问题以及解决问题的建议。本文将从下述几个方面对我国高校治理研究情况进行文献综述。

一、关于高校治理概念及发展历程的研究

“治理”在引入高等教育领域前，已被其他科学领域所广泛运用。在我国高校治理和大学治理两个概念往往通用。赵成认为公共管理学和经济学是高校治理的主要渊源，高校治理的研究主要借鉴于公司治理的研究方法和框架。{1}作为舶来品，“高校治理”的准确内涵值得探讨。西方学术界也是在近些年才从治理角度研究大学管理问题。美国学者科尔森的《大学和学院的治理》是第一本研究大学治理的著作。1973年，卡耐基高等教育委员会将大学治理定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”。{2}Robert Birnbaurm认为大学包含行政和教师两大体系，大学治理的主要作用就是平衡这两个体系。在我国真正提出“大学治理”的是张维迎教授。2004年张维迎教授在《大学的逻辑》一书中从大学的理念与治理、终身教职的理想与实现、学术自由与学术规范等方面提出大学的逻辑，指出高校治理的基本问题在于高校治理结构的改革。此后，大学治理成为研究热点。谢敏、郑哲认为大学治理是一个动态概念，它包括过程和结果两个部分：过程指的是制度安排；结果是为了实现大学目标的理念和目标本身。{3}张佳春、李寿喜、陈月圆认为高校治理是指为了确保高校制定出正确的政策与目标，并在其实施时监督其过程，而制定出的评价全体参与者的一种机制。{4}蔡文伯,杨瑞旭认为大学治理是大学组织内部管理与外部制度环境互动的过程，更加突出大学组织内、外部行为的关联性。大学治理核心是处理好政府与大学、市场与大学、学术共同体与大学之间的关系。{5}丁万星等人从法理学角度出发认为高校治理主要分外部和内部两方面的内容：外部治理研究的是高校和政府之间的关系；内部治理研究的主要是学术权利、行政权力和监督权利。{6}

蔡文伯，杨瑞旭对我国现代大学治理历史进行了回顾：改革开放以前，我国高校完全受政府控制，政府既是举办人，也是管理人，市场和社会力量无法介入大学管理，高等教育发展受到制约。改革开放以后，我国高等教育快速发展。1985年5月27日中共中央颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，高校拥有更大的办学自，政府的职能不再是高校管理者，而是为高等教育发展提供政策、法律法规的服务。此外，将更多权力由中央下放到地方政府，地方办学积极性显著提高。1998年颁布了《中华人民共和国高等教育法》,将高等学校的办学自以法律形式确定下来。其中的第30条规定:“高等学校自批准之日起取得法人资格,高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”2010年国家了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》，提出要“完善中国特色现代大学制度”，用16个字表达为：依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。{5}从中可以看出，政府和大学的最终目的都是培养出更多更好的人才，为国家发展和社会进步贡献力量。

二、关于国外大学治理模式的研究

研究者们主要对美国、英国、法国、加拿大、新加坡，等国知名高校的管理结构和管理模式进行了描述。曹叔亮从大学分类、大学招生制度、大学管理与运行、高等教育组织及认可制度对美国大学治理进行了分析。根据办学特色，美国的高校大致分为三类：第一类是两年制学院，即社区学院；第二类是四年制学院，它又分为文理学院或文科学院和独立的专科学院两类；第三类是综合性大学，它们的规模庞大涵盖文理、工程与技术、商科、国际问题、卫生、教育、农业、家政、建筑等多个学科。美国高等院校按录取标准或政策可分为四类招生政策：开放性的招生政策、“最低限度筛选”的招生政策、有选择性的招生政策、竞争性的招生政策。通常美国的大学都设有董事会，董事会可以按照自己的方式管理学校，董事会将行政权力交给校长，校长是首席行政长官。美国高等院校教师的职称分为：教授、副教授、助理教授和讲师4级，不同学校各职称教师分布也不相同。教师的聘任分为非终身聘任和终身聘任两种方式。一系列非官方资源性联合团体如美国高等教育理事会、美国学院联合会等对美国教育的发展方向和教育质量有重大影响。{7}

臧日霞分析了英国当前实行的高等教育基金委员会治理模式。20世纪90年代，英国结束了大学拨款委员会模式，改为实行基金委员会模式。英国高等教育基金委员会是英国高校的资助机构，它要求各高校承担资金开支的绩效责任，也对高校的科研和教学等方面有一定程度的影响。各个高校要与各基金委员会签署财政备忘录，保证资金按照既定用途使用，同时对高校进行风险评估，确保高校有资金偿还能力。基金委员会制定一系列可以量化的指标对高校进行审查和绩效问责。英国的高等教育基金委员会通过财政手段对大学进行监督和审计，从而保障高等教育教学和科研的质量。但这一模式也存在不足之处，那就是使高校无法实现真正意义上的自治。{8}

陈通等人对法国高校的四种典型的治理模式进行比较分析，这四种高校治理模式分别是：校长与行政委员会共同治理、校长尽量少参与大学内部治理、行政人员在校长集权下各负其职并团结合作、校长充分平衡教职员工的利益和大学战略关系。每种治理模式中校长、教务长、院长和代表团里的权力和关系都不尽相同。{9}

王雁对加拿大的大学治理模式进行了分析。加拿大政府不对大学管理进行干预，只负责拨付教育经费，大学有高度的自治权，崇尚学术自由。加拿大高等院校一般设有管理董事会和教务会，其中管理董事会拥有行政权力，而教务会则拥有学术性事务的管理权力。王雁认为加拿大的大学治理模式有以下特点：董事会、教务会、校长等之间权责划分明确且相互制衡；加拿大健全的法律法规使依法治校得以实现；加拿大高校以学生为本，实行教师民主治校；高度自由的学术氛围。{10}

此外，郭伟展等人也介绍了美国、英国、澳大利亚、新加坡等国家高校治理情况。

许多国外高校治理的经验非常值得我们学习和借鉴，学者们对国外高校治理模式的研究成果和结论对研究我国高校治理模式、促进我国高校治理的进一步发展有非常大的借鉴价值。

三、关于目前我国高校治理中存在问题的研究

1.社会力量参与高校治理的程度很低。我国高校与社会的融合度越来越高，这使得高校的利益相关者除了教职工、学生和政府外，还包括社会。这必然会使得社会中间力量在一定程度上参与高校治理。王建华、钟和平认为受制度、资金和传统观念等因素的制约，我国社会组织参与高校治理面临着缺乏主动性、社会力量的管理权被淡化、社会参与的监督―评估―反馈机制不健全和参与力度不够的困境。{11}

2.高校内各种权利不能相互制衡。郭宏通过研究发现我国的行政权利和学术权利严重不平衡，行政权利高度集中在校长和党委书记手中，教授的学术决策力受到限制。此外，高校各个院系和教职员工缺乏自，教职工代表大会的权利也不能充分发挥。{12}

3.高校的激励与约束机制不健全。目前我国高校教育评估体系主要由办学准入评估、办学监管评估、资源投入评估构成。它是促使我国高校今年快速发展的因素之一，对办学方向起到了引导作用，也提高了教职工的工作积极性。但是该评估体系中评估指标的设置仍有待完善。王寰安认为在高校治理改革中国家很难把握好控制与放权的程度，对高校的控制程度过高，会使高校办学的积极性降低，不能灵活调整教学和科研工作来及时准确地向社会输送所需要的人才；若放弃对高校的直接控制，只通过教育评估结果来对高校进行调控，则可能对高校产生负激励，同样不利于高等教育的发展。{13}

4.高校财务信息披露不充分。郭宏等人通过比较欧美国家和我国的大学治理情况发现，我国高校的财务信息只上报给教育主管部门和财政部门，而作为高校重要利益相关者的教师、学生和其他相关社会团体对高校的财务信息知之甚少，而美国等一些西方发达国家的高校财务信息会像上市公司那样进行披露，以方便公众进行监督。

四、改革、优化我国高校治理的建议

1.完善高校治理结构。大多数学者都认为我国大学治理的关键是建立现代大学制度，而重构高校治理结构是建立现代大学制度的基础。从文献上来看，学者们从不同的角度探讨了高校治理结构，王卫星通过分析高校治理结构缺失的原因后，建议从以下几方面构建高校治理结构：一是多方面进行融资，除了国家财政拨款外，鼓励民间资本和外资投入到高校中来；二是理顺高校的产权结构，阮艳平、毕正华也认为应该通过产权制度改革来建立有效的高校国有资产管理制度；三是借鉴公司治理的研究成果，成立高校董事会，下设学术等委员会，同时聘请校外人员做独立董事。郭宏等人还建议要设计出学校主要领导的业绩考评指标体系，优化激励―约束机制。吴启迪等人还建议要强化学术权，实现“教授治学”，平衡学术权和行政权，克服高校行政化倾向。

从法理学角度出发，丁万星、方敏等人主张全面落实《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等相关法律规定，并运用法学相关理论分析了我国高校各种权利的合理配置与制约，一方面应通过立法的形式保障学校的自主办学的权力，同时也应该规定学校要对其决策权负法律责任；另一方面，各个高校应该制定出符合本校实际情况的大学章程，在章程中明确赋予董事会、学术委员会、党代会、职代会等高校相关利益者和团体应有的权力，并在高校的日常运作中严格按照章程执行。

高校内外各利益相关者均应积极参与到高校治理中来，是高校治理结构改革的重要内容。刘承波等认为加大社会参与力度，要将政府对学校的管理从微观层面向宏观层面调整，并且政府应吸收教育界以外的人事和团体一同进行决策和管理。此外要借鉴国外经验大力发展各种教育中介组织，使其中介和协调作用得到充分发挥。同时要加深高校与企业、行业部门的合作关系，使双方资源都能得到充分利用。{14}

2.完善高校内部控制。高校治理结构解决了高校所有利益相关者的权力、职责和利益的划分，是内部控制有效进行的基础，内部控制所起的作用是内部管理监控。韩玲、陈鹏程、熊美欣等人主要从会计和审计的角度进行研究。他们认为，首先要找到高校治理结构与内部会计控制的对接点，制定出全面的、切实可行的高校内部经济责任制度、财务规章制度；同时完善财政监督、审计监督、税收监督、银行监督、物价监督等外部监督体系和内部审计体系。熊美欣还特别强调内部审计的重要性，她认为内部审计涵盖了高校内部过程审计、战略审计、风险审计等多方面内部职能审计，渗透于高校治理的各个方面，完善的内部审计是保证高校治理顺利进行的有效工具和手段。科学的内部审计需要突破传统认识，创新审计制度，改进审计方法，加强审计专业人员的配置。{15}

3.加强文化建设。高校文化是高校的灵魂和血脉，是实现高校职能的动力源泉和精神力量。健康积极的高校文化能对大学治理起到良好的促进作用。赖明谷认为高校文化是高校治理的灵魂。高校文化建设应该以人为本，由“以教学为中心”向“以育人为中心”转变。在推行制度的同时溶入文化氛围的培养，使强制执行制度逐渐变为自觉遵循制度。要将国外高等教育的先进经验与悠久的中华文化结合在一起，培育独具活力的文化氛围。郭庆认为在措施方法上，必须将精神文化建设、物质文化建设、行为文化建设和制度文化建设贯穿高校办学治校的各方面和各环节。在监督检查上，必须建立健全大学文化考核评价体系和激励机制，把大学文化建设纳入学校发展战略，纳入干部任期目标和考核体系。{18}

（本文受北京市属高等学校2011年度人才强教深化计划“中青年骨干人才培养计划”项目资助，项目编号PHR201108440。）

注释：

{1}赵成.大学治理的含义及理论渊源[J].现代教育管理，2009(4):35-38

{2}Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching. Governance of Higher Education: six priority problem[M].NewYork:McGraw-Hill,1973.

{3}谢敏,郑哲.大学治理六要素模型[J].浙江万里学院学报，2005(8):138-140

{4}张佳春,李寿喜,陈月圆.国外高校治理结构变革及其启示[J].财会通讯.2010(1):142-144

{5}蔡文伯,杨瑞旭.我国现代大学治理30年来的回溯与反思[J].石河子大学学报，2008(10):13-15

{6}丁万星，申静，王颖.高校治理结构的法理探析[J].河南社会科学，2008(5):134-135

{7}曹叔亮.美国大学治理管窥及对中国的启示[J].航海教育研究，2005(4):32-34

{8}臧日霞.从高等教育基金委员会看英国高校治理模式的创新[J].比较教育研究，2009(7):77-81

{9}陈通,任明,宫立新.法国大学治理模式及对我国的启示[J].西安电子科技大学学报，2006(7):81-85

{10}王雁.加拿大大学治理的特点及启示[J].当代教育科学，2010(1):49-51

{11}王建华，钟和平.高校治理中社会参与的困境及对策分析[J].大学教育科学，2011(1):49-50

{12}郭宏.试论完善高校治理的内部控制建设[J].经济师，2007(11):113-115

{13}王寰安.激励―约束与高校治理[J].教育评论，2008(4):6-10

{14}刘承波.中国公立高校治理中的社会参与[J].大学教育科学，2008(5):28-32

{15}陈鹏程.高校治理结构与内部会计控制的对接点[J].事业财会，2005(5):25-26

{16}韩玲.高校治理与内部会计控制[J].山西财政税务专科学校学报,2004(2):56-59

{17}熊美欣.论内部审计在公立高校治理中的作用[J].教育财会研究，2005(5):39-42

{18}赖明谷.大学治理：从制度维度到文化维度[J].现代大学教育，2005(5):25-28

（作者简介：高伟，中国矿业大学（北京），管理学博士生（在读）；北京工业职业技术学院，副教授；主要从事高校教育管理、人力资源管理、财务管理等方面的研究。李静静，北京工业职业技术学院，助教。北京 100000）

（责编：若佳）