强化高校“三公经费”管理的对策

摘要： “三公经费”到底是什么？如何控制？本文笔者针对高校当前“三公经费”管理存在内涵不清，标准不明等问题提出了界定范围，健全制度，规范核算等具体措施，以期促进高校从严、从紧控制和规范“三公经费”，推进高校“三公经费”管理长期化、规范化、制度化，树立勤俭节约的良好风气。

Abstract： What is "the three public expenses"？ How to control it？ The author of this article propose specific measures of defining scope， improving system and regulating accounting according to the issues of is unclear connotation and unknown standards in current university "the three public expenses" management， expects to promote university strictly control and regulate "the three public expenses"， promote long-term， standardized and institutionalized of university "the three public expenses" and establish a good atmosphere.

关键词： 高校；三公经费；存在问题；原因分析；措施建议

Key words： university；the three public expenses；problems；cause analysis；measures recommended

中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）06-0159-02

0 引言

自《政府信息公开条例》实施特别是2011年国务院要求各级政府将“三公经费”纳入本级财政预决算报告，并向社会公示接受社会监督以来，“三公经费”支出公示成了各级政府廉政勤政的代名词，成了狠杀各级政府奢靡浪费之风的杀手锏。但何为“三公经费”？为何社会公众如此高度关注？为何公开公示“三公经费”有如此大的作用？高校虽是从事教育、科研的非盈利公益性社会组织，但其绝大部分经费来自财政拨款和行政事业性收费（学费、住宿费），根据中央“八项规定”及其实施细则，高校应当公开公示“三公经费”，加大管控力度，全面提升服务质量和管理水平。

1 当前高校“三公经费”管理存在的问题及原因分析

1.1 内涵不清，标准不明 不要说高校，就连倍受社会公众高度关注的政府机关“三公经费”具体包括哪些部门哪些人员发生的费用；接待什么级别的人最多可发生多少接待费；什么级别的人可以公款出国（境），每次出国（境）最多可发生多少费用等，迄今为止，没有任何一部法规予以清楚地界定，从而导致目前“三公经费”内涵不清，标准不明。

1.2 法规不健，预算不全 首先，针对政府部门（包括高校）“三公经费”管理的行政法规只有《政府信息公开条例》、《机关事务管理条例》及“八项规定和实施细则”等几部并不完整、严密的法规，具体针对高校“三公经费”管理的法律法规更是一片空白。

其次，高校生均经费预算拨款制度，只要省级财政、教育部门核定认可了高校上报的本校专、本、预、硕、博等各种层次的在校生人数（财政要求实名制），财政就按生均经费拨款标准10000-12000元/生·人·年乘以学生人数（硕、博生按折算系数折算成本科生）确定高校拨款，并按比例确定基本经费预算和专项经费预算，但这些法律法规和相关文件都没有要求高校设置“三公经费”项目、核定具体限额。由此导致“三公经费范围”无法确定，遏制效果并不理想。

1.3 支出失控，核算不一 “三公经费”由于缺乏严格的年初预算和标准控制，导致高校在公务接待、公务用车和因公出国（境）时是根据需要和实际情况来支付各项费用。同时由于我国饮食文化和传统办事风格，高校为了争取到更多更好的优惠政策条件和经济资源，大事小事，一般人物还是特殊人物，只要是有所求的，高校或以高档宴席处理，“无酒不成席，无席不成事”；或安排高档轿车专车接送或“借用”；或找各种理由安排出国（境）考察旅游。如此高校在政策资源供不应求的激烈竞争下，“厉行节约，有多少钱办多少事”已然成了一句空话，“三公经费”支出标准严重失控。

由于“三公经费”内涵和标准缺乏法律法规规定，导致高校在核算“三公经费”时没有一个统一的标准和规范，其会计核算的随意性、差异性较大，可说是“仁者见仁，智者见智”。这样导致有的高校把本校发生的所有餐费、食品费、鲜花费、礼品费等列入“公务接待费”核算；而有的高校为避免“三公经费”过高影响不好，在会计核算时有意识地降低“三公经费”，只把校级层面发生的金额较大的接待费列入“公务接待费”核算，而把金额较小的（500元以内的）和非校级层面（含科研课题）发生的接待费一律列入“其他商务服务支出”或“办公费”核算。有的高校甚至把相关“三公经费”支出转移到其所属基层单位开支。

还有列入“三公经费”核算的只是财政拨款发生的还是高校全部资金发生的，不同高校核算口径不同。在当前中央三令五申要求各地各部门严格控制“三公经费”的高压态势下，绝大部分高校采取的应对策略就是避重就轻，该支出照样支出，但在核算时采用了缩小的方法和不完全核算的方法来应对上级部门的督查。如此一来使得高校“三公经费”口径不一致，核算不规范，归类不完全，无法真实、准确地反映高校“三公经费”支出情况。

1.4 考评缺位，奖惩不严 高校要进行正常的教学、科研活动，花钱是必须的。但由于当前对高校“三公经费”内涵界定、预算管理、绩效考评等法律法规尚属空白，即使高校制定并严格执行与“三公经费”支出有关的内部控制，如接待标准、出国（境）标准、公车使用级别等，但离开了法律法规的约束，每年的“三公经费”支出考核评价便无从谈起。况且高校对“三公经费”核算的是财务部门，其只是审核和监督“三公经费”支出票据的合法性、支付报销手续的完备性；而高校内设监察审计部门由于缺乏有效的预算和管理制度，其根本没有发挥应有的对“三公经费”进行相应监督检查评价奖惩作用，即便是发现有的部门接待标准失控，重形式、讲排场等铺张浪费行为，要么不管不问，要么管就只是简单的询问了事，迄今为止还没有任何一家高校报道因“三公经费”过大而处罚过任何人。

2 强化高校“三公经费”管理的具体措施与建议

2.1 界定内涵，明确范围，制定标准，为合理控制“三公经费”提供制度保障 中央三令五申要求地方各部门公示“三公经费”这一举施只是遏制其上升势头的手段而不是根本目的，因此要真正控制并降低 “三公经费”，必须从法律法规的角度对“三公经费”建章立制，准确界定内涵，统一支出标准，实行规范核算，进行严格控制，注重考评奖惩，才能真正实现管控目的。

2.1.1 界定内涵 笔者认为国家相关部门应当沿用《机关事务管理条例》第七条“……定期公布公务接待费、公务用车购置及运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况”关于对“三公经费”的统一命名，并通过法律法规对高校“三公经费”的内涵予以准确界定，同时要求在每年的预算、决算中单列“三公经费”项目进行反映。

2.1.2 明确范围 笔者认为可以选择下列原则之一予以明确其范围：

①小范围大口径原则。即校级领导、校级行政部门因管理工作需要使用其所有资金开支的“三公经费”。小范围仅指校级领导、校级行政部门因学校管理工作需要而开支的“三公经费”，不包括从事教学、科研活动的院系、教辅部门、离退休管理部门，以及教师、学生，离退休人员开支的“三公经费”；大口径则指高校所有资金开支的“三公经费”都应包括在内。

②大范围小口径原则。即高校因工作需要使用其财政拨款开支的“三公经费”。大范围指高校所有部门和所有人员（包括学生、离退休人员）开支的“三公经费”。小口径仅指高校使用财政拨款开支的 “三公经费”。

③大范围大口径原则。即高校所有部门和所有人员因工作需要使用其所有资金开支的“三公经费”。

④小范围小口径原则。即校级领导、校级行政部门因学校管理工作需要使用其财政拨款开支的“三公经费”。

2.1.3 制定标准 国家相关部门应当分级别、按档次制定高校“三公经费”管理办法或实施细则，科学、合理地明确“三公经费”支出标准并要求高校严格执行，不得突破。高校应根据国家相关部门关于“三公经费”规定标准实行定员定额管理和支出申报审批制度，按照“控制为主，绩效引导”原则，建立健全“谁主管谁负责”的问责制度和定期公示制度。

2.2 强化预算，严控支出，为切实降低“三公经费”提供措施保障 首先国家相关部门应当从规章制度的角度规定高校“三公经费”的预算目标、预算原则、预算项目、预算限额，预算期间，为切实降低“三公经费”提供政策保障。

其次，高校应当改革预算管理体制，着力解决“三公经费”预算管理存在的预算编制缺乏科学、预算控制缺乏意识、预算执行缺乏约束，预算结果缺乏分析考评等问题，全面树立“三公经费”预算观念，严格预算程序，早编预算、细编预算，将“三公经费”直接纳入部门预算，单列“公务接待费”、“因公出国（境）费”、“公务用车购置及运行费”三个预算项目，从全局上把握“三公经费”的总量和规模，按照“三公经费”开支标准合理下达预算额度，实行归口管理，并说明各种费用的计算依据、标准和额度。

最后，在预算执行过程中，高校应加大预算执行监督力度，严格执行“三公经费”预算，从紧从严控制“三公经费”支出。通过计量、对比、分析，揭示实际工作与预算之间的偏差，并予以纠正，保证“三公经费”预算目标的实现，杜绝实际支出超编、超标、超额度和变相开支现象，充分发挥预算的管理和控制作用。

2.3 完善科目，如实核算，为准确反映 “三公经费”提供技术保障 高校应根据财政部制定的《2014年政府收支分类科目》“支出经济分类科目”的要求完善会计核算科目，在“基本支出”和“项目支出”下分别设置“商品服务支出——公务接待费、公务用车运行维护费、出国费、公务用车购置”四个明细科目，并按照本文笔者建议的“三公经费”的内涵、范围、标准如实核算，如实报告，而不需要也不应该重新统计“三公经费”支出情况。

2.4 定期公示，加大考评，突出奖惩，为科学评价“三公经费”提供机制保障 国家相关部门应结合高校实情建立健全“三公经费”定期公示制度，坚持以公开为原则，不公开为例外，明确公示项目、内涵、范围和期限；高校自身也应当严格执行公示制度，实事求是公示“三公经费”支出，并制定具体的措施予以保障，确保“三公经费”公开不流于形式。

最后，高校更应注重“三公经费”预算结果绩效考核评价，在问责上下功夫。高校应当建立一套“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、奖惩、反馈结果有应用[3]”综合的、全过程的，在责、权、利相结合基础上的“内容具体，指标明确，奖惩到位”的高校“三公经费”预算绩效考核评价奖惩体系，并实行信息化管理。通过“源头控制，过程监管，结果评价，有奖有罚”等具体措施来保证科学、合理地考评，激励部门和员工的工作热情、工作素养，保证“三公经费”预算管理工作的顺利完成。

参考文献：

[1]财政部.2014年政府收支分类科目[M].中国财政经济出版社.

[2]云南省财政厅预算处.2013年云南省省级部门预算编制指南[M].2012，8.

[3]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）第二十四条.