基层宗教管理体制改革与创新探析

摘 要：基层宗教工作是一项政策性很强的工作，本文通过对基层宗教工作现状、历史沿革等进行剖析，对基层宗教管理体制改革与创新进行了探索。

关键词：基层宗教管理体制；改革与创新；探析 中图分类号：D634 文献标识码：A 文章编号：1672

2004年国务院颁布的《宗教事务条例》中明确指出“要维护宗教和睦与社会和谐”,这一方面体现了中央倡导的建设社会主义和谐社会的精神,另一方面,也肯定了宗教能够促进社会和谐。党的十六届四中全会进一步明确,要更新管理理念,创新管理方式；建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,十六届六中全会明确提出“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”；党的十七大报告中指出“全面贯彻党的宗教工作基本方针,发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。并将“全面贯彻党的宗教工作基本方针,团结信教群众为经济社会发展作贡献”写入。这一切都充分体现了新世纪我国在宗教工作理论、方针政策创新上进行了深入的探索。众所周知,基层宗教工作是一项政策性很强的工作,具有长期性、群众性、公共性、特殊性等特点。作为上层建筑的一部分,宗教不仅有其精神层面的信仰,更有其对社会生活产生重要影响的组织形态。宗教作为一种社会组织和社会活动,国家必须对之进行管理,这种管理是国家对社会公共事务管理的重要组成部分。在当前全面构建和谐社会,整体管理模式从单一行政管理转为宏观政策指导下的依法管理，进而向社会管理主体多元化、手段科学化、运行规范化模式转变的大背景下,宗教管理自然也不能例外。本文通过对基层宗教工作现状、产生原因及其发展趋势的剖析,形成有效的宗教社会管理体系,建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与新的宗教管理体制机制,更好地发挥宗教在社会建设中的积极作用,提供相关的思考与建议。

一、基层宗教发展现状特点

一是农村宗教活动场所多、堂点小且布局不尽合理。江苏省苏北地区近年来是基督教发展最为迅速的地区之一。以苏北某县为例,全县约有基督教信徒6万人,占全县总人口的10%,近90%分布在农村,经过政府批准登记的基督教活动场所106处（全县行政村148个），另有53个点（不包括家庭教会）由就近的政府登记的场所代管。佛教寺院3处。其中大多数场所能容纳的人数不超过300人,许多信徒因为路途稍远或者对场所管理持不同意见而不愿意去政府登记的宗教活动场所。政府愈是对基层宗教活动场所建设缺乏统一规划,信教群众愈是热衷于场所建设,为农村非法宗教活动的蔓延提供了“市场”。二是信教群众出于祈福、求平安等实际需求从宗教中去寻求精神慰藉,而城镇社区、农村思想文化阵地建设跟不上需求,也是农村宗教迅速蔓延的主、客观原因。三是农村宗教教职人员匮乏。以苏北某县为例,六万基督教信徒的队伍中经政府备案的教职人员仅23人（其中牧师3人、长老3人）,160多个场所的90%的传道人为本场所培养（未经政府备案）,初中以上文化仅占三成（其中大专以上文化11人）。由于文化程度偏低、年龄结构偏大,传道人讲经布道往往是个人对生活的点滴感受,有的还带有迷信色彩,有的甚至歪曲篡改史实。

二、基层宗教管理体制的历史沿革

（一） 计划经济时期,是以政府宗教管理部门为轴心,以传统大而全、单一包揽式行政主导型管理模式进行宗教事务管理,大到宗教场所选址建设,小到宗教活动场所班组人选和民主理财都由宗教管理部门审批确定,部分县（区）经常发生因为宗教内部事务管理问题而导致信教群众上访闹事事件。宗教行政管理机关存在严重的人浮于事、以政代法的状况,宗教事务处理方法往往过于简单而专断,通常只是照搬上级指示,没有因地制宜地综合考虑当地的人文历史以及不同宗教的差异性进行区别对待,既没有彻底解决问题也不利于宗教事务的常态化管理。随着改革的深化、利益关系的调整,在宗教管理方面的矛盾日益突出。传统的以行政管理为主导的理念、方式、方法、机制、体制等已经极不适应目前的社会现状,宗教事务管理难度越来越大。

（二） 改革开放以后,我国已进入了社会转型的关键时期,经济体制变革,社会结构发生变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,各种社会问题、矛盾和冲突明显增多。1999年国家开始实施依法治国的基本方略,作为国家行政事务重要工作之一的宗教事务工作,也从原来单靠政策管理为主,逐步转变为依法管理为主。国家先后颁布了《宗教事务条例》、《宗教活动场所登记办法》、《宗教社会团体登记管理实施办法》等多部法律、法规、规章来加强宗教事务管理的规范化和法制化。江苏省宗教管理行政执法工作走在全国前列,处理了包括维护合法权益和行政处罚在内的共100多起行政案件。以苏北某县为例,宗教事务管理执法人员（没有行政执法证）,在对一起外地流窜到当地以营利为目的,非法传播、销售书籍及其宣传品的“管理相对人”依法实施了行政处罚。但是宗教管理中有些规定还比较原则,尚无具体的实施细则,宗教行政执法的程序、方法、操作规定等还不是很完善,在实际操作中常因不严谨而导致扯皮现象。如在审核设立宗教活动场所上,《宗教活动场所登记管理实施办法》第二条规定设立场所应当具备六项条件。一些信教群众由于存在片面的理解,强烈要求私自设立的宗教活动场所合法化（事实上,许多县农村私自设立场所已成普遍现象,但是宗教管理部门却是连续几年不审批宗教活动场所）。再比如,《宗教教职人员认定备案办法》出台后,有的宗教行政管理部门把它作为行政审批项目,有的作为非行政审批项目,有的认定、备案由宗教局直接掌管,有的虽然作为行政许可审批事项但是却剥夺了被管理相对人的行政复议、诉讼、举行听证会等基本权利；有的在行政处罚中畸轻畸重、自由裁量权过大显失公平；有的越权行政损害宗教界的合法权益；有的行政不作为,人为造成相对人的权利和义务不对等。从以上基层宗教行政执法的实践我们可以看出诸多问题：一是行政执法主体不到位,执法主体资格不具备,或者具备主体资格但是执法人员素质亟待提高,执法程序不合法；二是执法手段欠完善。法规还存在不少空白点,特别是具体、可操作性强的法规不配套；三是涉及多部门管理的宗教矛盾纠纷处理难以形成通力协作、多方配合的氛围。随着中国社会转型步伐的加快,依法管理宗教事务的工作既艰巨又繁重,而其重点、难点在基层,薄弱环节也在基层。显而易见,单一依靠宗教管理部门开展行政执法来管理，已远远跟不上形势的要求。