农村社保体系改革论文

编者按：本文主要从建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的必要性；建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的具体问题；实现乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的必然性与途径进行论述。其中，主要包括：乡镇企业的发展与小城镇的兴起是改革开放以来我国社会结构发生的最引人注目的变化、建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是我国城乡社会结构转型的客观需要、建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系有助于推进农村社会保障体系的规范化改革、建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是保证城市社会保障体系及其他改革顺利进行的需要、乡镇企业(小城镇)社会保障的现状及其成因、乡镇企业(小城镇)社会保障制度涉及的几个具体问题、必然性、途径等，具体请详见。

摘要：根据我国工业化的新格局与社会保障制度改革的实际进程，目前，我国应该建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业者的社会保障体系，以适应我国城乡社会结构转型的客观需要，推进农村社会保障体系的规范化改革，保证城市社会保障体系的顺利进行。从长期看，面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系必将与城市企业职工社会保障体系实现统一。

1978年以后，我国农村改革的成功及对传统的偏向重工业与基础工业的工业化战略的调整，导致了乡镇企业的“异军突起”与迅猛发展。目前，我国乡镇企业从业人数已达1.3亿人，乡镇企业增加值比1978年增长了近百倍，其中乡镇工业增加值已经占到全国工业增加值的近一半。乡镇企业的发展在推进农村工业化的同时，也推进了农村人口城市化的进程。到2000年底，中国城市及建制镇总数已达2万个，其中设市城市668个，比1978年增加475个，新增的中小城市大多是在原先的小城镇特别是县城镇与建制镇的基础上发展起来的。此外，我国还有超过1.9万个的建制镇与县城镇亦在我国的工业化与城市化中发挥着重要的作用。

乡镇企业的发展与小城镇的兴起是改革开放以来我国社会结构发生的最引人注目的变化，是对与旧体制相适应的城乡二元社会格局的一次重大的调整，它将对我国城乡社会结构的进一步改革并最终走向一体化产生更加积极的推动作用。适应城乡社会结构的新变化并积极促进这种变化，在原先的城市社会保障体系的改革尚未到位，在一定时期内难以覆盖到乡镇企业(小城镇)的从业人员，而将乡镇企业(小城镇)从业人员依然纳入农村社会保障体系又实际妨碍城乡社会结构转型与对传统农村社会保障体系实行规范化改革的情况下，建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系具有客观必然性。同时，建立这一体系亦有助于推动我国城市企业职工社会保障体系的改革，并最终与前者实现统一。

一、建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的必要性

(一)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是我国城乡社会结构转型的客观需要

改革初期，乡镇企业的发展与农业剩余劳动力的转移采取的是所谓“离土不离乡、进厂不进城”模式，其中许多人实行“亦工亦农”模式，至今未有根本的变动。在改革之初，由于农村改革取得了巨大的成功，原先尚不明显的剩余劳动力问题一下子变得尖锐起来，而在僵化的城乡分割格局尚未松动的情况下，农业剩余劳动力就地发展乡镇企业，“亦工亦农”不失为—种可行的选择。但它毕竟是迫不得已而实行的一种权宜之计，从长远来看，这种模式和城乡社会结构转型总趋势是相背离的，日益增多的农村剩余人员对我国农业的长期发展构成严重的障碍，因此，必须将他们彻底转移出去。不经历这个彻底了断过程，我国的城乡社会结构转型就不可能实现。

要彻底了断已被乡镇企业录用并已确定或愿意在小城镇居住的原农村人口与农村的联系，实现其向小城镇的完全转移，就必须对原先实行的土地保障方式做出相应的调整，根据城镇的风险结构，将这部分人纳入比较规范的现代社会保障体系之中。只有对已实际进入小城镇就业与居住的原农业从业人员实行比较规范的现代社会保障制度，才有可能使他们在小城镇作长久打算，而不至于选择“亦工亦农”方式或年轻时进入小城镇务工、经商，年老了再回家乡依托土地养老。

(二)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系有助于推进农村社会保障体系的规范化改革

现代意义的比较规范的社会保障体系是以社会保险制度为核心与重点的。我国建国以来一直未对农民实行真正意义上的社会保险制度，城乡社会保障体系呈现明显的二元化特征。要对农村社会保障体系加以规范化改革，其前提是减少农业从业人口，提高农民经济收入，国家财政通过适当方式实现工业积累向农村与农民的转移。建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系有助于创造上述前提。首先，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立及与之相伴的对农村土地承包制度的相应改革，有助于减少农业从业人口，实现农业经营的规模化与现代化。农业生产效益愈来愈高，相应地，农村集体积累亦将愈来愈多，农民收入将不断提高，从而有利于农村社会保障体系的改革，在根本上消除城乡社会保障待遇的差异，进而实现社会保障体系的城乡统—或一体化。其次，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，有助于乡镇企业建立比较规范的现代企业制度，促进乡镇企业与城市国有企业展开平等竞争，从而导致农村工业化向更高水平推进。随着工业化的推进与工业积累的增加，可以拿出更多的积累反哺农业，发展农村经济，促进农村社会保障体系的改革。

(三)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是保证城市社会保障体系及其他改革顺利进行的需要

建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系对城市社会保障体系等各项改革的必要性在于，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，有助于农业剩余劳动力选择把小城镇作为其安身立命的依托，而不至于继续盲目地向大中城市流动。在城市国有企业对劳动者所背负的包袱依然相当沉重，社会保障体系及其他各方面改革步履维艰的情况下，大中城市所能接纳的农业剩余劳动力是相当有限的。乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，必将使乡镇企业与小城镇在吸纳农业剩余劳动力过程中发挥更加有效的作用，从而减轻大中城市社会保障体系等方面的改革所可能受到的冲击。

二、建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的具体问题

(一)乡镇企业(小城镇)社会保障的现状及其成因

改革以来，乡镇企业发展迅猛，从业人员已超过1亿人。但除其中极少数规模较大、效益较好、发展时间较长的乡办或镇办企业对职工提供社会保障外，绝大多数乡镇企业未为职工提供制度化的社会保障。根据有的学者近年对江苏、浙江、江西和湖北四省四个乡(镇)进行的有关乡镇企业社会保障现状的调查，发现普遍存在着覆盖面窄、受益水平低、不规范与区别对待等方面的问题。乡镇企业最为发达的江苏省无锡市实行统一的农村社会养老保险后，到1997年参保人数仍只占应保人数的23％，当然，这里包含非乡镇企业从业人员。扣除这一因素，乡镇企业参保比例应当稍高些。就受益水平而言，向职工提供社会保障待遇的企业无一例达到保障职工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企业支付给老职工的退休金仅约合在职职工月均工资的10％左右。乡镇企业社会保障存在的另一个问题是有浓厚的临时应付色彩，领导意愿起着相当重要的作用，没有规范化与制度化操作，不仅不同企业之间差异极大，即使在同一企业内部亦表现出明显的差别。此外，绝大多数乡镇企业对非本地职工采取区别对待的政策，他们基本被排斥在任何形式的社会保障待遇之外。

乡镇企业社会保障之所以存在以上问题，其原因是多方面的。从雇主一方看，他们一般无国家财政投资，靠自身积累创业，维持低生产成本对企业参与市场竞争有利。如果他们也像城市国有企业那样对职工提供全方位的保障，则乡镇企业非但难以发展，连生存亦成问题。况且即使乡镇企业效益提高了，如果没有外在强大的压力，企业主一般亦难主动地为职工提供社会保障待遇，这样做显然有利于增加企业主的利润。这在个体企业和私营企业中表现得更为明显。2000年国家农业部乡镇企业局和劳动与社会保障部农村社会保险司对浙江、湖北两省乡镇企业职工养老保险情况的调查表明：这两个省乡镇企业中个体企业和私营企业的从业人员分别占到61.4％和55.5％。在职工养老保险问题上，多数个体、私营、股份制企业把股东利益放在首位，为了多赚利润，降低人工成本，都不愿为职工缴纳保险费。原来属于集体企业的退休养老制度在企业改制后亦难再坚持，企业经营者以各种理由少缴或不缴保险费。乡镇企业从业人员一般年轻力壮，离开土地来到乡镇企业，主要的动机是赚钱，而对老年及疾病的忧患意识不很强烈。在这种情况下，如果按市场经济要求与社会保障的国际惯例，让从业者个人从不高的工资收入中每月抽出一定比例参与有关保障项目，显然他们是不会情愿的。此外，乡镇企业社会保障亦缺乏可行的、透明度大的执行与监督机构，基金运作风险较大，使企业以及职工个人对此都缺乏足够的信心。

(二)乡镇企业(小城镇)社会保障制度涉及的几个具体问题

应当指出，尽管导致上述各种问题的原因是多方面的，但直至目前尚无根据乡镇企业特点的、促使乡镇企业雇主及其从业者参与社会保障体系的强制性规范，是其基本原因。20世纪90年代初起在农村推行的《县级农村社会养老保险基本方案》不适用于乡镇企业，亦不具强制性色彩。而实施与城市企业职工社会保障制度相同的法规，现阶段尚不具备条件。在这种情况下，颁布并实施相应的乡镇企业(小城镇)利：会保障法规或条例是应当优先加以考虑的。建立相对独立运行的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的问题很多，在有关法规中都应做出明确规定，以便于实际工作的开展。

1.有关法规的颁布

按照正常的立法程序，有关社会保障的法律制度和其他法律制度一样，应由国家立法机构颁行。但在我国，直至目前，一般由中央政府即国务院颁布有关法规、条例并实际推行。在这种情况下，沿用这一传统做法，由国务院颁行乡镇企业(小城镇)社会保障体系实施的基本方案或办法是比较可行的。有了这样的基本方案或办法，实施乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建构，便有了基本的、权威性的依据。有关乡镇企业(小城镇)社会保障的实施方案应带有强制性(当然其前提是符合实际)。不这样，乡镇企业(小城镇)社会保障体系就难以逐步建立起来。因为在目前的情况下，在企业经营者及从业职工方面都有阻力，克服这种阻力最有效的办法，就是增强有关制度的强制性色彩。但这种“强制性”又和目前城市社会保障制度改革所实行的“强制性”有所不同，因为乡镇企业(小城镇)的情况与城市不同。对建制镇与县城镇等范围内的从业人员，这种强制性应是明确的；而对乡镇办、村镇办企业从业人员，就应具有较大程度的灵活性。在市场竞争加剧的情况下，后一类企业生存与发展局面比较复杂，效益好的，可以继续得以发展壮大，差的则会不断走向破产。这些情况应加以考虑。因此，可以对此类企业保留一定的自由度。但如果这类企业或人员后来向县城镇或建制镇集中，则应强制性地加入乡镇企业(小城镇)社会保障体系。

2.项目设计与资金来源

乡镇企业(小城镇)社会保障体系，应当包括现代社会保障的一些基本项目，以社会保险为核心。当然，在其起步阶段，不可能设计得非常全面，以后可以逐步完善，但一些基本的项目是必不可少的，包括养老、医疗、失业及最低生活保障等。至于其资金来源，就养老、医疗、失业等项目而言，应当按照市场经济的原则，体现国家、企业(雇主)及劳动者三方的责任。当然，根据乡镇企业(小城镇)发展的实际情况，采取怎样的方式将国家、企业(雇主)及个人的责任结合起来，是一个可以探讨的问题。像城市国有企业那样，直至今天，仍由企业对职工：的社会保障承担主要责任的做法，在乡镇企业肯定行不通。因为乡镇企业出现的时间不长，经济基础薄弱，要企业拿出更多的钱来上缴社会保障机构是不现实的。在一个较长的时期内，乡镇企业上缴社保机构的资金比例，都应保持在一个比较合理的较低的范围内，以乡镇企业能够承受为限，以利于企业的发展。国家对乡镇企业职工社会保障事业的支持，将通过让利途径来进行，对企业利润中上缴社会保障金部分，实行税前列支，对社会保障基金运营收益及受保人社会保障收入不征税，等等。

既然来自国家与企业(雇主)的支持力度不可能像国有企业职工那么大，乡镇企业从业人员的个人缴费显然就比较重要了。目前在农村推行的《县级农村社会养老保险基本方案》对个人缴费实行绝对数额的办法，并确定从2元到20元10个等级由受保人选择，这对乡镇企业职工不可行，因为这个办法没有动态观点和发展眼光，不能保证受保者老年的基本生活。而采取与工资额相联的相对比例做法比较可行。医疗保险及失业保险都可采取这个办法。采取这个办法一般不会加重职工的负担，原因在于，一方面，企业缴费及国家让利尽管不多，但已承担了一部分，这将按照有关具体法规、条例执行；另一方面，小城镇生活、医疗等费用一般远较大中城市为低，以此为基础而设计出的个人缴费比例亦就不可能太高，个人一般应能承受。少数特殊情况，可采取具体针对措施。乡镇企业从业人员个人缴费一般应全部归入社会保障机构为个人建立的社会保障账户。企业缴费则作为统筹、调剂基金。

而就最低生活保障制度而言，其资金来源由国家与当地财政部门等负责解决，加入乡镇企业(小城镇)的原农业从业人员承包土地的转让金或转让后的土地收益的一部分，可由国家统一收取，再按实际需要，分配到地方作为最低生活保障基金的来源。

3.基金的给付

乡镇企业(小城镇)从业人员在履行相应的个人缴费义务并达到规定的年限后，可以按规定按月领取养老保险金。其养老保险待遇一般由个人账户养老金与社会平均养老金两部分合并而成，其中后者属于由企业(雇主)交纳的进入社会统筹部分，按当地上年平均工资的一定比例给付。由于企业(雇主)缴费比例较低，这部分退休金一般数额较小。职工医疗保险待遇的支付办法可参照城市所实行的，日常医疗由个人账户支付；超额部分在规定的较低范围内，由个人自理；达到年工资的一定比例，则由医疗社会保险统筹基金支付主要部分，个人自理小部分；数额越大，社会保险支付比例越高，个人自付比例越小。乡镇企业从业人员的失业待遇一般按从业时间长短而定。从业时间越长，享受失业保险待遇时间亦相应延长，但不能超过某一规定时间限度。超过这个时限，如仍未找到工作，则进入最低生活保障制度覆盖范围之中。

除超过一定时限的失业人员将由最低生活保障制度提供生活来源外，参与养老、医疗保险但不够享受有关待遇条件，或虽可享受有关待遇但达不到维持其最基本生活水平，或因各种原因未参加上述保险，但在小城镇居住生活达到一定年限的人员，其在老年或其他生活波折期的生活来源，亦由

最低生活保障制度加以解决。

4.统筹层次与管理

乡镇企业(小城镇)社会保障基金在多大范围内实行统筹，是一个值得探讨的问题。目前城市社会保障基金的统筹进展最快的项目——老年社会保险，已经达到省(自治区、直辖市)层次，其他项目仍在县(市)层次。城市尚且如此，乡镇企业(小城镇)社会保障基金的统筹层次更不应进展过快。全国乃至各省的乡镇企业发展极不平衡，但在一县(市)范围内，这种不平衡则不明显。将乡镇企业(小城镇)社会保障基金的统筹层次目前放在县(市)一级，是可以考虑的。统筹层次太低，则起不到资金调剂使用的作用。随着各地乡镇企业与小城镇的进一步发展，乡镇企业(小城镇)社会保障基金可以过渡到在更大范围内实行统筹。

乡镇企业(小城镇)社会保障事业的管理可由县(市)级职工社会保障事业经办机构，即劳动与社会保障部门(社会保险)及民政部门(最低生活保障)具体执行，筹措的基金可委托银行或其他金融机构代为运营。除按规定提取的管理服务费外，社会保障基金必须专款专用。县(市)级以上人民政府应设立乡镇企业(小城镇)社会保障基金监督委员会，吸收政府相关各部门人员及专家学者、民间人士、受保人等，实施对社会保障基金运作的指导与监督。

5.覆盖面

乡镇企业(小城镇)社会保障体系中的社会保险部分，包括养老、医疗、失业等，应覆盖乡镇企业(小城镇)所有从业者。至于最低生活保障项目，则应覆盖乡镇企业职工、家属及小城镇全体居民。关于乡镇企业(小城镇)城镇户口职工与原农业户口职工在社会保险上是否实行统一制度，研究者有不同的看法。不少研究者建议，对这两类职工应实行区别对待的政策，他们认为，将乡镇企业城镇户口职工纳入城市职工社会保险体系是可行的，但把大批新增原农业户口职工纳入这一体系则行不通。原因在于，就后一部分乡镇企业职工而言，他们都有一块维持其基本生活的承包地，土地是农民的最后保障。上述意见值得商榷。在笔者看来，乡镇企业，特别是依托小城镇的乡镇企业从业人员承包地的转让只是一个时间问题，继续维持现状不符合工业化、城市化的发展趋势。那么，上述对乡镇企业两类职工采取区别对待的社会保险政策便失去了充足的理由。但如将乡镇企业职工全部纳入城市社会保险体系，企业将要负担大笔的统筹费用，肯定不会情愿，客观上也难以做到。这便是笔者提出建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的一个重要原因。在乡镇企业(小城镇)社会保障体系中，企业缴费比例应降下来，达到一个比较合适的比例，使其能够承受扩大覆盖范围的压力。个人缴费的比例，两类职工也应统一标准。这样，在保险待遇给付上两类职工就不存在差异。城镇户口职工原已加入城市社会保险体系的，可继续实行老办法；未加入的或新增职工，两类户口人员应实行同一制度。当然，原乡村户口职工实行和原城镇户口职工同一的社会保险办法，其前提是将家乡的承包地按规定转让。

三、实现乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的必然性与途径

(一)必然性

乡镇企业(小城镇)从业人员和城市企业从业者一样，都属于第二、第三产业，其所遭遇的风险结构和农民已显著不同，它是一种和市场经济、工业化相适应的现代风险结构：他们不再经营土地，年老或生病后面临丧失生活来源的风险；和市场经济相适应，从业者在激烈竞争的环境下，时刻面临失业的风险；工业、建筑业等行业危险性大，从业者面临着工伤和患职业病的风险，等等。因此，传统的家庭保障和土地保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了，而必须将其纳入和城市企业劳动者相同的社会保护体系，即社会保险体系中。在实施的基本原则、经费来源(各方比例)、保险金给付(具体标准)、保险金的管理与运营、基本项目设置等方面，都应实行相同的制度。

各国特别是工业化国家社会保障制度建设的经验表明，它们一般对企业从业者实行统一的社会保险制度，并推进“国民皆保险”，只是在工业化起步与加速发展时期对企业从业者与个体从业者(如从事个体经营的农民)的处理有所不同。这主要是由于这些国家的工业化与社会转型是一个自然的、整体的推进过程，与我国的情况不同。由于长期受计划经济与城乡分割的影响，中国的工业化出现了以城市为依托的工业化与以乡镇为依托的工业化的二元格局。正是鉴于二者之间目前还存在较大差别的现实，笔者提出建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的构想。但这种二元化格局毕竟只是阶段性的，从长远看，面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系必将与城市企业职工：社会保障体系实现统一。

(二)途径

至于乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的途径，笔者在此尚难提出具体的方案，只是提出一个基本的思路，以供参考。

在探讨乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的途径之前，统一的参照系究竟是什么，这是应当加以明晰的。这种统一，无疑是前者与后者逐步实现统一。过去的城市企业职工社会保障体系弊病太多，不足以作为参照。即便是在目前，该体系尚在改革过程之中，远未到位。就社会保险而言，其标准是保障被保险者在生命波折期的基本生活(高于最低生活标准而又与在职人员较高的生活水准不同)，这是国际惯例。过去的城市企业职工社会保险制度便是按此标准设计的，目前及未来这一点都应是不变的；乡镇企业(小城镇)社会保障体系目前尚达不到此标准，应当逐步达到。问题的关键在于，个人、企业与国家对职工的社会保险义务应如何做出合理的、符合国际惯例的划分。过去的城市企业职工社会保险只是名义上的，实际上个人不承担任何义务，与社会福利没有差别。目前经过改革，情况才有所改变。乡镇企业(小城镇)社会保障体系在这方面应当避免重蹈覆辙。

现阶段影响这两大社会保障体系走向统一的最大障碍，乃是城市国有企业如何进一步减轻负担与乡镇企业如何继续提高缴费比例的问题。目前城市国有企业承担的缴纳职工各项保险金比例还相当高。按1997年7月16日国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求，企业缴纳基本养老保险费为企业工资总额的20％左右(包括交纳社会统筹基金和划入职工个人账户部分)。企业为职工交纳的医疗保险基金占工资总额比例一般在8％-10％之间。以上两项相加，企业交费占工资总额的30％左右(不包括企业负担的失业保险交费)，这给企业造成的潜在压力相当大。综合各方面的测算结果，目前国有企业的隐性失业人员在2000万人以上，如果全部显性化并继续在国有企业内部实施失业保险统筹，以每人每月200元计，每年的支付额将达500亿元左右，大致为目前国有企业职工工资总额的10％以上。考虑到有些人能够实现再就业，同时通过等待期、给付期等措施加以控制，实际需要支付的失业保险金会低于上述数字。但如考虑到还必须支付相应的管理费用、转业培训费用等，实际需要的缴费率至少不会低于工资总额的10％。这样，加上养老、医疗两项，企业缴费应在工资总额的40％以上，这还不包括生育、工伤、死亡、遗属等项目上的企业缴费。

鉴于企业缴费困难的情况，当然可以考虑通过个人提高缴费标准的办法来解决。但在目前还有一些问题：近几年来城市居民，特别是国有企业职工收入增长缓慢，还有许多家庭收入出现了负增长；目前改革中的企业基本保险项目如养老、医疗、失业等，职工个人已承担了一定的缴费比例，这在职工工资基数还不高的情况下，比例已不算低，因此在现阶段让职工承担更大的缴费比例亦不现实。不过，今后随着职工工资收入的逐步提高，个人承担的缴费比例是应当逐步提高的，再就是像养老、医疗保险实行个人账户制度，目前改革规定除个人缴纳外，企业缴费亦相应划入一部分，这一项可考虑取消。2001年劳动与社会保障部决定将企业划转个人养老账户部分取消(约占个人工资的3％)，企业直接缴纳社会养老统筹基金即可。企业划转个人医疗账户部分未来亦可考虑取消。

至于乡镇企业提高缴费比例的问题，由于在推出相应的社会保障举措时，考虑到乡镇企业的具体情况，企业缴费比例不可能设定太高，不可能达到社会保险所要求的水平，应在不断提高乡镇企业经营效益的基础上逐步实现。此外，乡镇企业从业人员也有随着收入水平的提高不断提高缴费比例的问题。总之，乡镇企业(小城镇)在建立与完善社会保障体系的过程中，应按市场经济的要求建构制度框架，将国家、企业与劳动者个人的责任有效地结合起来，并尽可能地和国际上社会保障发展的总体趋势保持一致。可以预期，随着越来越多的已建立相对独立运行机制的社会保障体系的小城镇进一步发展成为小城市甚至大中城市，乡镇企业(小城镇)社会保障体系所发挥的作用将更加显著，并终将与改革到位的城市社会保障体系相结合，成为未来统一的城市社会保障体系的一部分。