中国社会养老保险制度的公平性

摘要：文章通过计算基尼系数和变异系数，对沈阳市社会养老保险制度不同群体的参保缴费和待遇进行测量，发现沈阳市社会养老保险制度的不公平性在领取缴费比例和退休前后待遇差距两方面表现明显。主要原因是存在着独立于社会养老保险基金之外的公务员退休金制度，因此，对养老保险制度进行并轨改革势在必行。此外，城镇居民和农村居民的收入替代率远低于其他群组，这将成为养老保险并轨后影响制度公平性的最大问题，需要相关部门重点关注。

关键词：养老保险；公平性；基尼系数；变异系数

中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1002-3291（2016）01-0099-07

一、问题背景

自1978年改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就。国内生产总值由1978年3645.2万元迅速增加到568,845亿元，生产力飞速提升，人民生活条件得到极大改善。然而，伴随着这一成就，我国的贫富差距却在逐步拉大，其中全国居民收入的基尼系数在2012年为0.474，已经连续十年超过国际公认警戒线〔1〕。此外，北京大学中国社会科学调查中心的《中国民生发展报告2014》指出，1995年我国财产的基尼系数为0.45，到2002年增加为0.55，2012年家庭净财产的基尼系数则达到0.73，财产最多的1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，而最底端的25%的家庭则仅拥有财产总量的1%。在城乡居民之间、在不同行业职工之间的收入和财富持有量差距持续扩大的情况既不利于维持社会的稳定，也不利于扩大居民消费需求以促进经济增长。另外一方面，中国正在面临愈发严峻的老龄化挑战。截至2014年，中国60岁以上老年人数量已超过2亿，占总人口的14.9%，明显高于10%的老龄社会国际标准。中国老龄委办公室消息称，到2050年，老年人口将达到全国人口的三分之一，重度人口老龄化和高龄化将日益突出〔2〕。众所周知，社会保障制度是国家第二次分配来调节收入差距的重要手段之一，是一项覆盖广泛并体现出公平性的重要公共政策。而作为调节收入差距、保障劳动者安度晚年的社会养老保险更加需要良好的顶层设计来发挥其自身作用。然而我国目前的社会养老保险制度按照参保缴纳和待遇享受等要求的不同，基本上可分为面对四大类社会养老保险制度：城镇事业单位职工养老保险、城镇企业单位职工养老保险、城乡居民基本养老保险制度（包括城镇居民社会养老保险、新型农村居民社会养老保险）、公务员养老保险。其中公务员和全额事业单位由财政直接负担养老金，不纳入社保基金，其保障的水平大致低于在职工资的90%；差额拨款和自收自支的事业单位职工则参加城镇事业单位职工养老保险。根据城市情况不同，城镇事业单位养老保险的情况各不相同，城乡养老保险的基础养老金数额也有所不同。由此可知，养老保险体系的双轨制由于将参保群体划分为不同种类参保对象，实行区别对待的方案，不仅不利于劳动力市场流动，而且人为地制造了更为严重的不公平。2013年事业单位退休人员月均养老金是企业退休职工的1.8倍，而机关退休人员月均养老金水平是企业退休职工的2.1倍。各方学者都在研究双轨制并行方案，以望打破利益固化的制度，更大程度上实现社会公平。然而，有关社会养老保险不公平性的研究更多侧重于理论推演和定性描述，即使是定量考察公平性的研究也仅仅限于某一特定群体的养老保险范围内，比如对某省城镇职工基本养老保险制度的考察又或对农民工群体养老保险制度公平性的考察，缺乏基于全局的动态衡量养老金制度公平性程度及变化情况的整体性研究，也就因而无法客观准确地评价政策改革过程中的效果，无法为养老金双轨制并行方案的论证与实行提供反馈。另外，由于目前养老保险尚未实现全国统筹，各地方还止步于省市一级，而具体到不同地方相应的制度规定又有所不同，因此缺少基于某一固定地区社会养老保险公平性情况的研究。本文基于学术界前期研究的缺憾，对相关问题加以进一步研究。东北老工业基地曾在共和国的建设中发挥巨大作用，制造业企业的大量员工均已步入老年，使得东北地区的养老保险制度一直受到较多的挑战和关注。也是基于此种考虑，中央的做实个人账户重要试点也曾选址东北地区。本文则基于辽宁省省会城市沈阳的社会养老保险近年数据统计情况进行定量分析并展开讨论。

二、沈阳市社会养老保险基本情况

沈阳市社会养老保险制度主要由企业养老保险、事业养老保险、个体养老保险、城乡居民养老保险四大部分组成。公务员和一部分退出养老保险的事业单位作为单独门类的退休金制度，与以上四个部分共同构成了沈阳市养老金收缴支付的组合。沈阳市企业基本养老保险自2002年10月1日后，当月缴纳养老保险费，由地税部门核定征收；补缴由社会养老和工伤保险管理局核定，地税征收。凡纳入养老保险统筹范围的企业，按照本单位上月工资总额的20%按月缴纳，作为统筹部分；从业人员按本人上月工资收入的8%按月缴纳，划入个人账户。沈阳市事业单位养老保险收缴方式是沈阳市社会养老和工伤保险管理局核定缴费，地税部门征缴。其覆盖群体为独立核算的自收自支事业单位和差额拨款的事业单位职工，而全额拨款事业单位从2005年2月22日起退出事业养老保险参保范围。事业单位养老保险制度国家没有统一的政策，由各地根据实际情况制定缴费比例。目前沈阳市事业单位养老保险费实行“双基数、双比例”征缴政策，即：个人按在职职工应发工资总额的8%，单位统筹部分按18%和离退休统筹项目养老金总额的40%缴纳养老保险费，退休人员实行“即缴即拨”政策。沈阳市个体养老保险由银行部门带扣交，个体工商户及其从业人员、未与用人单位建立劳动关系或聘用关系的城市居民、外埠在沈从业人员、符合条件的被征地农民等均可以按照意愿选择参加。缴费基数为上一年度在岗职工月平均工资的60%、70%、80%、90%、100%五个不同档次，按20%缴纳养老保险费，其中12%纳入社会统筹、8%计入个人账户。这里由于实际上企业养老保险和个体养老保险存在相互兼容的地方，很多人在企业工作时由企业缴纳部分，不在企业时自己继续交，并且个人账户都是8%，到了退休的时候企业和个人养老保险就混淆了。因此，本文将企业和个体养老保险合并考虑。城乡居民养老保险是新型农村养老保险和城镇居民养老保险的统称，各地情况基本相同，其参保范围为未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和城镇不符合职工基本养老保险的非从业居民。也就是说，对于部分不符合城镇职工养老保险的居民，可以在个体养老保险和城乡居民养老保险中选择一个参加。城乡居民养老保险有两个主要特点：一是资金来源除了个人缴费外，还有政府对参保人缴费给予的补贴，个人缴费越多，政府补贴越多，且个人缴费和政府补贴全部计入参保人的个人账户；二是养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，个人账户养老金水平由账户储存额决定，基础养老金由政府全额支付。具体来说，缴费方面：城乡居民基本养老保险制度（简称为“城乡保制度”，在本文中为分析方便，又具体分为城居保、新农保两项制度）个人缴费标准为100元~1000元不等的十个档次外，另加1500元、2000元，共十二个档次。按年缴纳。现行政府补贴标准农村每人每年70元，城市每人每年90元。其次，待遇计发方面：新农保和城居保待遇由个人账户养老金和基础养老金两项构成，个人账户养老金等于个人账户全部储存额除以计发月数139，基础养老金则目前为农村每月70元，城市每月90元。公务员退休金制度全部由国家财政拨付，不走养老保险共济基金。按照国发文件规定，在考虑到职务工资、界别工资和各种福利补贴在退休前后差距的基础上，公务员的退休金领取在80%-90%退休前工资总额的范围内变化。划入公务员退休金养老体系的全额拨款事业单位计发标准基本相同，但享受的待遇水平稍低。2014年则是养老金双轨制的破题之年，人力资源和社会保障部养老金并轨方案已经进入论证阶段，几年后将进入具体实施阶段。并轨方案的核心内容之一是根据公务员现有工龄，经过计算补齐相应的养老保险和职业年金，以便成功并入到社会养老保险中。

三、养老金公平性研究的理论维度与方法

（一）目前我国养老金公平性研究现状

目前，我国关于养老金制度公平性的研究大体上可分为三种思路：第一种思路从制度不公平的现状入手进行论述，对于城乡间、区域间、不同覆盖群体间的不公平，结合伦理学对起点、过程、结果的公平性进行了总体上的定性论述。由于在现状和影响因素上相对缺乏定量的研究，因此谈及的解决对策大部分止步于打破碎片化的总体原则，对于在碎片化分割化状态结束之前的过渡阶段可以采取的政策微调却没有研究。第二种思路是基于现行养老保险制度覆盖群体不同的子项目选择特定一种进行深入研究。由于不同覆盖群体的子项目都处于改革之中，而收入再分配效应是体现公平性的重要方面，公平性是衡量改革效果的重要方面，因而这一类型的研究通常可以评估特定子项目的现状、改革前后的效果以及可改革的发展方向。然而能够做到既深入到子项目中明晰其公平性现状及发展方向，又不忘结合养老保险的整体衔接打破碎片化方针战略的研究不多。大部分研究就单一制度论单一制度，甚至会提出长期以来可能加重整体制度碎片化的建议。比如申曙光、呙玉红（2009）提出，尽快为农民工单独设立一个养老保险制度，将其纳入社会养老保险体系，是实现我国养老保险公平的一个重要方面。第三种思路是基于养老保险的收入再分配效应的实证研究，主要由部分有精算或数理背景的学者进行研究，存在较大的空白领域。其中养老保险制度不同覆盖群体之间、同一覆盖群体的不同个体之间、同一覆盖群体的不同区域之间的收入分配效应的量化衡量是比较制度公平性的一个重要方向。利用经济学指标和计量经济学模型对制度运行中的保费补偿、缴纳、参保群体需求等实证数据进行计算，纵向上可以比对制度改革前后的公平性变化趋势，横向上可以比对制度的不同子项目间、区域间、乃至于国家间的公平性程度。

（二）养老金公平性的评价维度

公平性是现代社会和公共政策领域的重要概念和原则，按照Brockner和Wiesenfeld（2009）的定义，收入分配的公平性则主要由收入差距、个体权利、收入分配设计体系等一系列项目来考量〔3〕。本文中，我们将公平定义为个体享有一种公正无歧视的社会地位，其反应在养老金制度中即养老金的缴纳与享受情况的公正合理。在这里我们不局限于某一类型群体社会养老保险制度内部彼此间的不公平程度，来改善具体制度方案的细节；而是集中精力，将城镇企业职工、城镇失业单位、个体、城乡居民四部分养老保险制度与公务员退休金制度共同放在一起比较，来考察不同类型群体之间的养老金公平性情况。此外，退休前后的收入水平（收入替代率）不应差距过大也是本文考量制度公平性的标准之一。本文分析的指标包括，养老金待遇给付、养老金费用缴纳，以及养老金水平退休前后差异。1.养老金待遇给付（P）。享受社会养老保险金或退休金的老年群体每月收入的钱数（不包括来自于家庭成员或者其他渠道的收入），其中企事业单位和个体社会养老保险金由个人账户和社会统筹两部分计发、城乡保制度由个人账户和基础养老金两部分计发、公务员等退休金由国家财政专门拨款支付。2.养老金费用缴纳（F）。可以衡量参保人对于社会养老保险制度的贡献水平。考虑到“老人”和“中人”虽然曾经并未缴纳社会保险费用，但是其为国家所做出的贡献已经以固定资产等形式凝结进国有资产里，而现行的社会养老保险制度的实际支付机制仍然依靠现收现付，我们用目前缴费群体对于社会养老保险制度的缴费情况衡量相同群体老年人口对于养老保险的贡献水平。而公务员群体由于隶属社会养老保险制度之外，无须在职人员缴纳费用来实际支付老年人口的待遇，因此认为其贡献水平为0。3.养老金水平退休前后差异（G）。由于通货膨胀等系列原因，以及养老保险的现收现付实际计况，本文用缴费群体的工资等收入与领取群体的养老金收入的差距来衡量养老金水平退休前后差异，具体来说养老金的替代比率即为养老金水平退休前后差异〔4〕。

（三）养老金公平性的衡量方法

1.基于养老金待遇给付的衡量。收入不公的一个较为常见的衡量方式是基尼系数的大小。本文依照洛仑兹曲线和基尼系数理论衡量我国现有的面向不同群体的养老金制度的基尼系数。Pe、Pp、Pu、Pr、Pc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的人均年待遇领取金额；Le、Lp、Lu、Lr、Lc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的领取待遇人数。我们首先计算Le、Lp、Lu、Lr、Lc各自在领取待遇总人数中所占比例，以及PexLe、PpxLp、PuxLu、PrxLr及PcxLc各自在其总和中所占的比例。然后，通过计算得出洛仑兹曲线的形状和基尼系数Sp。2.基于养老金待遇给付和缴纳两方面的衡量。方差、标准差和平均数都可以用作为反映数据分布情况的标准，但本文考虑到其受原始变量数量和单位的影响较大并未选用。而标准差与平均数的比值，即变异系数，则能够更好地衡量不同单位下变量的分布情况。本文中我们通过计算养老金缴纳与养老金待遇给付比例的变异系数SF，来从待遇给付和费用缴纳两方面综合衡量不同群体养老金公平性差异。其中Fe、Fp、Fu、Fr、Fc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的人均年费用交纳金额〔5-6〕。3.基于养老金待遇给付和退休前后养老金代际际差两方面衡量。本文用Ge、Gp、Gu、Gr、Gc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位群体的平均在岗收入，则养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG可作为衡量养老金公平性的一个指标。具体计算公式同SF。

四、数据搜集与计算结果

表1中的基本数据来源于沈阳市统计年鉴、沈阳市社会养老和工伤保险局网站、沈阳市社会养老和工伤保险局内部财务资料。部分难以获得的数据采用相关估算方法加以确定，均在说明中加以了标注。说明：1.事业单位年领取金额与人数来源于社会养老和工伤保险局网站数据；2.鉴于参保者在工作过程中出现的在企业工作时企业负责缴费，不在企业时自己全权缴费，且个人账户比例均为8%，退休后两类群体无法区分等现实情况，一般将两类群体合并考虑；3.城镇居民和农村居民可选择参加的养老保险目前除具体细节有所区别外其余基本相同，且2014年底辽宁省预计实现全省范围内的城乡保统一。这里由于本文无法获得待遇领取方面的全市数据，因此采用的是城乡参保人数最多的沈北新区的领取水平对全市水平进行估算；4.公务员由于部分信息无法获得，因此采用2013年年鉴中对2012年沈阳市公务员系统人数和在岗工资的数据，并按照已有研究中指出替代率在80%~90%的情况，选取在岗工资的80%作为其年平均领取退休金的数值；5.人均年收入即特定群体整体的平均每人每年收入金额，由沈阳市2013年统计年鉴整理而得，由于2014年年鉴尚无法获得，因此这一数据整体上可能略存偏差。

（一）养老金待遇给付基尼系数S

养老金领取基尼系数为0.214138，范围介于0.2到0.3之间，远低于0.4的警戒线，因此仅从待遇领取金额这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是相对公平的。

（二）养老金缴纳与养老金待遇给付的比例的变异系数SF首先，由于公务员系统退休金的领取不以缴纳为前提，而是划归为社会养老保险基金之外由国家财政负责支付，因此社会养老保险制度从理论上讲是绝对不公平的。这里我们将公务员相关的数据剔除，进一步探讨其他四种子类型的公平程度。利用公式（1）、（2）计算，可得如下结论：养老金缴纳与养老金待遇给付的比例的变异系数SF为0.502，从这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是相当不公平的。然而这里需要注意的是，就剩余4小类养老保险来说，这个不公平的程度是由于目前对城乡保的政府补贴而引起的，也就是说仅从收入缴纳比来看，新型农村养老保险将近6倍，城镇居民养老保险超过4倍，企事业单位则均不足2倍。考虑到曾经农业与工业的剪刀差和农村地区欠发达的实际情况，政府对城乡居民养老保险予以补贴是合情合理的，甚至于考虑到享受待遇群体的基本生活需要，补贴的力度还应当继续增加。

（三）养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG沈阳市社会养老保险待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例可以很好地衡量养老金替代率，因此用来判定养老金的给付水平是否能够满足待遇享受者退休后的基本生活，以及多大程度能够避免达到退休前后生活质量的落差。就养老保险制度的公平性而言，本文主要关注不同群体其替代率的差别到底有多大。这里由于难以找到城镇居民和农村居民群体在领取养老金之前的人均年收入，因此用城市家庭总收入中人均工资性收入和农村人均全年总收入代替，数据可能存在一定程度的偏差。经计算可得结论为：企事业单位的比例大致为0.3，城镇居民和农村居民比例在0.06上下，公务员相关则高达0.8。因此，基本上可以初步推测，最大的不公平性来自于公务员群体，其次则源于城乡居民过低的比例。基于公式（1）、（2），可得如下结论：养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG为0.86，从这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是绝对不公平的。五、沈阳市养老金制度公平性评估结果在衡量养老金制度公平性的三个维度中，第一个维度的养老金领取额基尼系数为0.214，可以认为沈阳市养老金制度相对公平，这主要是由于领取水平位于平均档的企业单位领取待遇者占总数的超过70%；第二个维度的养老金领取额与养老金待遇比例的变异系数为0.502，可以认为养老金制度相当不公平，但是单纯变异系数较大并不能说明制度的不公平性，因为这一不公平性是由于政府对于城乡保的补贴造成的。鉴于公务员无须缴纳保费因而被计算排除在外，因此从这一维度出发本身就已经表明了制度的不公平性；第三个维度的养老金待遇领取额与在岗收入比例的变异系数为0.86，可以认为养老金制度绝对不公平。造成这一结果的原因主要有公务员的收入替代率远高于其他群组以及城乡保制度的替代率过低两方面。由以上分析可知，在细分不同群体的碎片化社会养老保险制度中，造成严重不公平性的原因主要在于公务员相关群体脱离于社会养老保险基金之外，并且在退休后得到保障程度远高于其他群体。此外，城乡保制度的参保者在开始领取待遇后得到的保障程度远远低于其他群组也是目前公平性亟待解决的另一个重大问题。

参考文献

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〔6〕郑金灿.机关事业单位养老保险改革的现状与建议〔J〕.中国社会保障，2013（8）：104-106.

作者：张兴业 娄成武 单位：东北大学文法学院