基层社会治理机制的构建设想和路径

摘 要：基层社会管理创新是维护社会稳定、建设和谐社会的坚实基础与重要途径。在基层政府领导下，以基层党组织为核心，以社区自治组织为纽带，凝聚社会各方力量，建构“多元协作式”的社会管理格局，成为基层社会管理创新的必然选择。总结了基层治理的总体构想，探究了治理方式的有效路径，希望对基层社会治理效果的提高有所帮助。

关键词：基层社会；治理机制设想；治理路径

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）07-0039-02

当前，以基层居民自治团体为核心的基层自治不但在实践方面取得了长足进展，并且在引导与组织基层大众参与社会自治上发挥了重大作用。但其在发展中遇到的一些问题，也严重制约了我国基层社会治理机制的快速发展。创新基层社会治理机制，已经成为基层社会自治中的重大问题。

一、治理机制的整体设想

在社会主义管理体制转型的关键时期，基层治理关注的是在不断增加的大众服务诉求及维护社会稳定的两大压力之下，满足社会秩序稳定需求，促进政府机构与社会组织的协作，探索共同管理社会基层事务的有效体制。具体来说，社会基层治理体制主要包含以下四个方面的内容：

1.基层大众诉求机制

基层治理的目标是实现对基层群众诉求的积极回应。只有积极回应大众的共同诉求，才能有效促进基层群众由治理对象向治理主体的转变。大众诉求的有效整合目的是让分散的、独立的基层大众诉求借助正式的组织及行政体制，转变成汇聚了差异治理主体意愿的共同议题。诉求整合的要素主要有：（1）依法确保基层大众合法诉求表达的权利，完善诉求反馈机制，使区域内所有群众都享有合法诉求表达权，并将常住人口的诉求有效融进公共议政程序；（2）创建合理的评估制度。基层大众自治机构应对大众诉求信息进行筛选、分析，明确公众需求内容，并帮助基层大众参与公共事务管理；（3）基层领导部门及党组织应积极开展基层居民利益协调与整合工作，使各种社会团体真正成为大众诉求收集的有效载体。

2.大众事务商议机制

大众事务与基层群众利益密切相关，对于群众的公共诉求，政府应积极探寻不同利益方的共同点，以提取公众管理的共同意见。要想全面协调各方群众利益，政府必须让基层居民借助审议、谈判、讨论、对话等形式参与公共事务商讨与决策，完善民主商议机制。民主商议机制主要由村务公开、民主议事、商议对话、民主听证等制度组成，以上制度的结合，自治团体等相关机制的协调，构成了大众事务商议机制的基础，并以此为依据形成了基层社会治理机制的目的与办事标准。

3.多层治理合作机制

基层社会良好的治理方案必须让不同的治理对象形成和谐的协作机制。合作治理的最佳模式，是政府以社会长期稳定为最终目标，积极利用其他主体所没有的资源，在基层开展行政管理及基层大众服务。政府行政事务的处理由对应的行政部门负责，并借助行政力量和行政管理整合对相关事务进行有效管理；基层自治团体利用反映大众诉求及反馈基层信息的方式，帮助行政部门管理基层事务，但不负责行政目标的具体落实，只是在宪法允许的范围内，指导基层居民采用民主方式商议、解决相关大众事务；基层村社领域的大众服务，包括对隶属政府管辖范围的基本大众服务，可采取政府服务购买方式。对于非大众，政府只需提供相应的服务平台，鼓励社会团体积极参与即可。不同治理对象出于不同的目标、行动及价值，在关注、处理大众事务中应开展密切协作。基层政府部门及自治团体间要开展互补性合作，政府部门及社会团体间应开展管理协作，自治团体及社会团体间要开展契约协作。不同治理机构的协作合作机制就是在不同的智力方对恰当角色与作用的探究中，借助资源互惠及权利互动的形式而形成的。

4.大众服务供给机制

在对基层领导机构需要承担的责任与大众服务性质实施合理评判的前提下，政府应根据大众化服务的不同类型创建与之相对应的供给机制。政府部门的行政管理和社区管理委员会的政策目标应有明确区分，基本大众服务及行政管理需要由街道办、政府及相关职能部门共同负责；隶属乡镇、街道、城区领域的基层大众服务事务，不可向基层自治团体及社区团体转嫁或延伸；自治团体及社会团体应承接政府部门转移的相关职能及大众服务事务，践行购买服务或遵照“费随事转、权随责走”的办事原则，为公共事务管理经费及业务经费提供财政保障。社区大众服务倡导“一站式”服务，并重视服务的连锁化、品牌化、标准化、专业化，社区单位及社区居民应积极参与大众服务评判，监督社区供给的服务效率与服务质量。

依照单个机制的设计框架，从大众需求的整合、识别到大众决策的形成，再到智力方大众服务供给及责任划分机制的形成，这才组成了基层治理机制的良性循环系统。其中，促使这一系统有序运行的关键，是系统内各个结构功能的有机整合。

二、治理机制的具体路径

基层社会治理，是一项涉及面广、复杂性强的系统性工作。笔者从以下几点对其具体实施路径进行了详细分析。

1.强化行政改革，创新管理路径

创新管理路径，需要从以下四方面入手：第一，恰当划分基层政府职能。对失当的政府职能进行优化调整，确保县级以下政府真正发挥面向大众供给社会公共服务职能及经济管理职能，淡化县级政府及街道承担的经济发展及宏观调控职能，促进政府职能的快速转变。与此同时，应积极将县级以下政府不必承担及可不承担的职能推向社会和市场。第二，提高乡镇级社区行政部门的管理能力。从有利于增加社会管理成效的角度出发，将县级政府行使的审批权下放到辖区内的街道办及乡政府，使街道及乡镇由原来只重视“抓应付上级检查、抓收费、抓事务”，向为基层群众解决实际困难的转变，促进社会大众服务及管理职能的快速转变。需要提醒的是，下放到街道、乡镇的审批权应宽泛适当，既要解决部分政府机构人员过多、机构臃肿问题，还要解决部门管理不力、人手不够等问题。第三，协调基层派出所和城乡自治团体间的权责关系。依照理顺“条条”、精简“块块”的原则，减少乃至取消与县级政府部门职能重复的部分乡镇机构，实施大部门制度，整合社会委员会、上级职能机构、街道办在基层的行政延伸机构，杜绝机构重复、多重管理，提升政府资源整合程度。第四，创新基层服务与管理途径。恰当区分经营事业、公益事业、行政管理，依据其不同特点实施差异化管理。在公益与行政事务方面增强政府职能，同时将经营性事务积极推向市场。部分大众服务可采用向市场购买相应服务及委托形式，使社会力量更多地参与到公共服务供给中来，优化服务质量。

2.确保治理主体的独立性

我国存在很多基层自治团体及各种基层社会团体，只有让这类社会团体真正成为基层民众参与政务的组织者、大众诉求的传递者、大众事务的商议者，实现社区领导者的角色，基层社会的治理职能才能真正实现。目前应坚持引导、规范、放权原则，扎实解决基层自治团体自治能力不足、社会团体参与度不高的问题。应从以下几点做起：首先，提升基层自治团体的自治权力与自治水平。加大基层自治团体自治能力建设，借助政治改革及立法方式加快解决行政权力对自治权利的过度限制问题。对政府部门的行政权力进行适当限制，完善行政不得干预自治的考核与监督机制；加大村委会的强制执法力度，杜绝用行政方式干涉基层大众自治区域中的事务及随便用行政手段下达指令性任务与指标。同时，用法律形式约束自治行为，规范自治边界与自治权，确保基层居民的自治权利得到尊重与落实。授予社会居民自主商议解决权，在公平达成协议的基础上，倡导基层自治团体利用社区资源，不断提升自身资源获取能力；政府部门应积极采用“费随事转”的形式将部分资源转移给基层自治团体，使其在这一过程中取得自我发展、自我服务、自我管理的必备资源。其次，分清村委会与村级党组织的关系，保证村委会的日常运作与县区真正实现村民意愿。建立独立性强且有公信力的社会团体。社会团体的建立是社会资助发展的必然结果，也是社会自治机构形成不可缺少的载体。社会自治团体应积极完善自身工作体系与评价标准，政府部门及社会大众也应加大对社会自治团体的监督力度，推动恰当的社会团体竞争机制的建立，实行优胜劣汰的淘汰机制，确保社会团体的创新力。

3.丰富基层精神的内涵

基层的社会自治形式应积极支持与鼓励基层居民的大力参与，让弱势群体如进城务工人员参与到社会的管理与服务，提升他们的社区意识，促使他们快速融进社区生活。在当前形势下，基层行政部门应摈弃大众服务及民生政策对进城务工人员的歧视，尤其应抛弃社保、就业及教育政策上的歧视性内容，逐渐建立起涵盖辖区内所有居民的合理的服务制度，提高基层居民对社区的归属感与认同感；应重视并解决流动性居住给居民民利带来的一系列问题，逐渐把流动人口尤其是常住人口纳入基层选举范围，确保他们与社区户籍人口的同等权利。因此，基础政府需要对相关政策及法规做出相应调整，将基层居民的权利通过法律形式予以保证。重视基层大众自治管理参与不足的问题，因为不管是基层大众的自主选择，还是迫于政府的权威，大众不积极参与自治活动，都不利于社会自治机制的有效形成。从政府角度来讲，政府应在责权明了的基础上恰当放权、还权于社会；对自治团体来说，应积极探究如何借助基层管理机会通过治理大众事务及选举程序，促使基层治理提升居民的社区精神及参与意识。

4.构建多层次的治理网络

当前，在公共管理呈现出多中心势态、公私合作的状况下，应当探究如何借助基层民主实践，以基层社区为平台，以基层大众自身需求与利益为向导，建立起村委会和市场、政府及其他团体的协作关系，使村委会变成社会事务及协调征信等分权治理网络节点的信息服务中心。围绕社区大众服务及大众需求，明确所有治理者的职责与权限，在此前提下，不同的治理主体应结成治理联盟，就问题的解决方法与途径进行交流、协作。鉴于各个社会团体所承担的职责不同，基层自治团体应积极承担起广泛征求基层大众意见、收集大众诉求、大众决策的责任；市场及相关社会团体应充当公共服务提供者角色。积极寻找不同参与者的利益共同点，使其在利益共同点的基础上达成共识，进而提升合作成功的几率，促进协作目标的实现。

参考文献：

[1]江治强.基层社会治理机制的构建设想和路径[J].中国民政，2013(9).

[2]叶笑云.基层社会治理体系与社会管理创新[N].中共浙江省委党校学报，2012(5).

[3]史云贵.基层社会合作治理:完善中国特色公民治理的可行性路径探析[J].社会科学研究，2010(3).