农民工市民化与城市公共品供给对策

【摘要】新生代农民工日趋强烈的市民化愿景,促使城市公共物品供给出现对象泛化、需要两极化和市场化走俏等新变化。新生代农民工在就业、住房及社会保障等基本公共物品方面得不到充分保障。当前,急需创新城市公共物品管理模式,优化政府投资,加大公共物品供给力度,充分保障新生代农民工的合法权益。

【关键词】新生代农民工 市民化 城市公共物品 供给

新生代农民工,即指进城从事非农产业的“80后”、“90后”青年农民。目前,在城市打工的新生代农民工人数越来越多,约占到农民工总数的60%。新生代农民工常年在城市中生活、工作,已经成为产业工人的重要组成部分,他们熟悉城市生活,向往城市生活。毫无疑问,新生代农民工的市民化愿景(以下简称“市民化愿景”)已然成为我们必须正视和需要合理解决的一个现实问题。

市民化愿景对城市公共物品供给的深刻影响

使城市公共物品供给对象泛化。城市公共物品是指在城市这一地域范围内、与居民生活密切相关的公共物品,即居民在城市生活中所需要的公共物品的总和。长期以来,我国公共物品主要由政府统一供给,在城乡分割的二元社会治理结构下,城市公共物品供给的对象非常明确、集中,公共物品在城市这个受益范围内具有排他性。改革开放30多年以来,城市人口结构发生较大变化,根据统计,目前农民工数量上已远远超过原有城镇户籍的公有制二、三产业的职工,达到我国工人总数的2/3以上,作为生产主体支撑着国家的工业化。从行业来看,农民工主要集中在制造业、建筑业、批发和零售业等行业,其中制造业所占比重最大,占全部职工的31.9%,建筑业、批发和零售业分别占9.4%和9.1%。而城镇职工在制造业中就业的比重只有22.8%。①实际上,新生代农民工长期驻留城市,早已变成“事实”市民,在没有可能将他们送回农村的情况下,对城市公共物品供给就不得不关注这一群体。在市民化愿景下,城市公共物品供给对象将趋向泛化,逐渐形成对部分新生代农民工“非排他”的公共物品供给新局面。

使城市公共物品需要两极化。城市有效供给公共物品,就是要最大限度地满足居民需要,尽可能做到与不同利益群体的需要相适应,由此实现城市内部整合与和谐发展。从总体上来讲,目前我国绝大多数城市经济发展己经达到或接近小康水平,其中部分城市已经进入富裕。在“小康型”生活方式下,城市居民对公共物品的需要总体上已经由低层次“生存型”向中、高层次“发展型”转变,包括稳定的社会秩序、洁净的街道、清新的空气、便捷的交通、和谐的人际关系、民主的城市氛围、完善的社会保障、良好的医疗保健、便利的公共活动空间等等,都是城市居民的重点需要。相比之下,新生代农民工的工资水平总体不高。据中国青少年研究中心2006年调查,新生代农民工收入在1501元-2000元之间的占16.9%,1001元-1500元的占21.6%,701元-1000元的占26.6%,501元-700元的占23.4%。其中能准时或基本准时拿到工资的占75.3%,偶尔拖欠的占17.4%,经常被拖欠的占7.3%。②新生代农民工在城市收入低、待遇差,生活成本居高不下,促使新生代农民工对城市公共物品的选择更倾向于低层次的“生存型”需要,其中增加收入和就业机会,以及改善居住和工作环境需要尤其突出。因此,在市民化愿景演进中,城市公共物品供给将呈现出“发展型”与“生存型”两极竞动的格局。

使城市公共物品市场化供给走俏。公共物品可由政府、企业和第三部门(公益组织)来供给。随着我国城市经济社会的快速发展,人们对公共物品的质量和数量要求越来越高。传统的政府单一供给模式难以满足现代城市多元化的公共物品需求,这就为企业通过市场供给这类公共物品提供了现实可能性。企业适时加入到公共物品供给主体之列,城市公共物品供给市场化在一定程度上得到了发展。在市民化愿景下,新生代农民工对城市公共物品的需求在不断增长。通过一系列的调研发现,新生代农民工在城市消费的意识较强。但新生代农民工的现实需求一时还无法通过政府供给来满足,他们只得通过“直接付费”方式,即市场交易方式来满足自己对公共物品的现实需求。可以预见,在城市公共物品政府供给不到位的情况下,市场化供给必然成为新生代农民工的首选,城市公共物品市场化供给将日益走俏。

现行城市公共物品供给与市民化愿景的背离及后果

城市公共物品供给与市民化愿景的背离表现。

首先,政府提供就业机会少,新生代农民工就业受限制。中国青少年研究中心于2007年6月的“中国新生代农民工发展状况及代际对比”研究报告显示,新生代农民工进入所在单位工作,主要是通过“自己找工作”和“通过亲戚朋友、同乡介绍”两种形式,二者合计占70%,而通过政府劳动部门介绍就业的只占到3成。③可见,政府对新生代农民工的就业问题关注较少。入城的新生代农民工为了工作,往往要付出比市民更高的代价,大多数人只能进入次级劳动力市场,寻找一些城市人的“剩余”工作,从事城市人不愿干的脏、苦、累、风险大等边缘职业。新生代农民工就业环境差,劳动时间长,工作量大,劳动报酬低,基本权益难以得到应有的保障,享受不到应有的国民待遇。

其次,城市住房保障体系排斥新生代农民工。我国城市自上世纪80年代进行住房改革以来,先后推出了提租发补贴、买房给优惠、建设经济适用房和安居工程、实施住房货币化补贴以及廉租住房等举措。但是,这些改革在制度设计上都只是针对城市市民,并通过户籍壁垒制度严格地将包括农民工在内的所有农村人口排除在外。因此,在城市居民住房条件得到大幅度改善之时,城市农民工的住房条件却几乎没有得到改善。绝大部分农民工在城市的居住条件很差,由于没有相对稳定的、适于家居生活的住所,数以亿计的农民工不断地在城乡之间流动,过着候鸟式的生活。

第三,城市社会保障不覆盖新生代农民工。改革开放以来,我国社会保障制度的改革,基本上还是以户籍为基础,分别在城市和农村两个层面上进行。在城市,初步形成了以养老、医疗、失业保险以及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架,社会保障覆盖率达到90%以上,但其覆盖的都是市民。农民工被排除在城市社会保障网络之外。通过对农民工的调查发现,由于目前我国私营企业的家族管理方式及农民工较高的流动性,农民工中绝大部分的人没有工伤保险或工伤医疗补助。

城市公共物品供给与市民化愿景的背离后果。首先,它直接动摇了新生代农民工在城市的发展基础。人的发展离不开公共物品,公共物品的供给是实现人的全面发展的前提与基础。新生代农民工在城市中得不到必要的公共物品保障,缺乏发展的机会,其个性、能力和知识不能协调发展,难以保护劳动力和促进劳动力再生。大多数新生代农民工都处于双重边缘化的状态和贫困化不断加剧的境况中。其次,它制约了城市化进程的健康发展。对新生代农民工城市公共物品的供给缺失,使其自然素质、社会素质和精神素质难以得到共同提高,其应享有的政治权利、经济权利和其他社会权利难以充分实现,他们更容易产生怨恨心理,从而加剧城市违规、违法、犯罪活动。

重塑城市公共物品供给及对策

创新城市公共物品管理模式,积极实现市民化愿景。在国家没有放开“新生代农民工”入户时,只有进行制度创新,从根本上破除仍存在于城市中的上述二元制度,才有可能为新生代农民工市民化消除制度。在这方面,广东中山市流动人口积分制管理方法值得借鉴。中山市对农民工管理以积分为标准,而不是以户口为标准,非本地户籍人口只要积分足够高,一样可以享受与户籍人口同等待遇,从而将教育、就业、社保、医疗等公共物品与户口脱钩。这一制度创新创造了一种新的户籍改革和农民工市民化的思路,能够缩小农民工人口和户籍人口在教育、就业、社会福利等方面的差别,有利于引导流动人口主动接受城市社会管理。

加大财政投入力度,促进新生代农民工安居乐业。城市政府应在财政支出不断增长的同时,对政府投资进行优化配置,适时将一部分财政资金向新生代农民工倾斜。通过专项财政资金,突出政府劳动部门在新生代农民工就业中的主渠道作用,着力改善农民工居住条件,将有稳定职业且在城市居住一定年限的农民工,纳入城镇住房保障体系,或者通过租赁商品房资金补贴、扩大廉租房保障范围、在打工者密集区建造新区等灵活措施,让经济适用房、廉租房逐步成为新生代农民工的安家之所,同时还要构建覆盖新生代农民工的社会保障制度,让他们享受与其他城市居民同等的社会保障权利,以逐步达到将他们市民化的目标。

全面完善相关法规,维护新生代农民工的合法权益。有必要进一步完善对农民工保护的相关法规,出台对新生代农民工权益保护的专门规定。比如,目前上海在建筑业推行保障金制度,规定由建筑用工单位按一定比例在劳动保障部门设立保障金,实行专款专户、专管专用,一旦出现欠薪问题,劳动保障部门就可以从保障金账户中支付农民工的工资。这样,农民工欠薪问题的解决就有了制度保障,能够将农民工欠薪问题消灭在萌芽状态。当然,在完善相关法规的基础上,我们还应加大政府部门的执法力度,切实维护新生代农民工的各项合法权益,使新生代农民工享受到应有的政治、经济及社会福利待遇。(作者为柳州师范高等专科学校公共管理系副教授;本文系广西教育厅科研课题“广西新兴城市公共物品供给合理模式研究”的阶段研究成果,项目编号:200911LX465)

注释

①②长子中:“新生代农民工面临的城市困境”,《经济参考报》,2010年1月12日。

③李亚杰:“七成新生代农民工非正规渠道就业”,《中国劳动保障报》,2007年6月27日。