对行政审批“两集中两到位”改革的几点启示

《中华人民共和国行政许可法》颁布实施后，全国各地遵照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范”的原则，积极探索 “一站式办公、一条龙服务、阳光下作业、规范化管理”的行政审批工作机制，建立起了各类政务（行政）服务中心且发展势头迅猛。自2008年起，部分地方政府先后发文推行：“将部门行政审批职能向一个内设机构相对集中，将集中履行审批职能的内设机构向政务服务中心集中；部门将行政审批权向政务（行政）服务中心窗口授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位”（简称行政审批或行政服务“两集中、两到位”改革），对转变机关作风、提高行政效能、惩治和预防腐败、优化投资环境积累了一些有益的经验和启示。

1 职能调整牵动大格局

部门内设机构及职能的大调整是行政审批“两集中、两到位”改革的首要任务。政府部门将行政审批职能及配套的公共服务职能归并到一个内设机构后，其他内设机构的职能也需作相应调整，否则，就会出现人浮于事、无事生非的不良现象。增设行政许可内设机构的部门，其他内设机构就涉及到人员、机构的整合与裁减问题；审批职能挂靠到一个内设机构的部门，若将该内设机构集中到政务服务中心就会导致该内设机构承办的其他服务事项也需一并纳入政务服务中心办理，如仅仅纳入审批及配套的公共服务事项则导致该内设机构人员难以全部向政务服务中心集中，如让部门充分授权给政务服务中心综合窗口受理办理，一方面无异于非法取消其审批职能，另一方面综合窗口人员的业务素质也难以满足工作需要，如让综合窗口仅收件不办件，则不是令部门审批人员多跑路、就是令综合窗口人员或办事群众多跑路。因此，行政审批及公共服务职能的归并牵动着各政府部门综合职能的大调整，需要党委政府的坚强领导和科学决策，需要法制主管部门和编制主管部门的牵头引路和周密筹划，需要效能主管部门、监察部门和政务服务中心的真抓实干，才能取得突破性进展。

2 部门放权割舍名和利

部门放权是精减审批环节、提高办事效率的有力手段，是责任和名利的移交。能不能真正放权于窗口，关键在部门“一把手”对待名利的政治态度。如果始终保持“权为民所用，利为民所谋”，就能将权力真正交到最便于为民服务的岗位；如果始终认为“权力是个人身份地位的象征，权力是攫取个人和小集体利益的工具”，就不能充分授权，就不愿将权力置于阳光下运行。从部门授权工作的落实情况看，有的以“授权后，自己要承担领导责任”为由，授模糊权不授具体权、形式上授权实际不放权；有的以“审批事项出了差错，窗口首席代表承担不起责任”为由，授事务权不授审批权、授初审权不授决定权；还有的以“法律法规和岗位职责的要求”为由，不予放权。从窗口首席代表用权情况看，因部门“一把手”掌握着对他们职位升迁和福利待遇权力，“一把手”没有真正放手的权力，即便是符合政策法规的审批事项，他们也不敢擅自作主、当即办结，政务服务中心机关虽然对部门窗口有管理考核权，但对窗口部门却没有执法权，对“授权不充分”的问题也只能从形式上进行协调和督导。由此看来，部门领导“名利观”的转变是深入推进行政审批“两集中、两到位”改革的根本任务。

3 大集中需要大管理

将行政许可事项、非行政许可审批事项和公共服务事项全部纳入政务服务中心窗口集中办理，部门的行政审批职能与监管职能相对分离，部门对业务管理的方式由多条线向多节点转变，窗口首席代表的权力扩大、责任和任务加重，来大厅办事的群众将越来越多，窗口人财物和办公场地的需求量增大，政务服务中心机关对窗口的管理和保障任务加重。从目前审批事项入驻中心情况看，入驻中心受理办理的主要是公共服务事项和不收费的或涉及收费且标准明确的审批事项；涉及收费但标准灵活性较大、可以“创收”的审批事项，大多是窗口收发件、原单位审批办件，名进实不进且牵涉多个内设机构、多个审批环节；涉及现场踏勘、技术检测、资质核验、专家论证、会议研究的审批事项，因审批节点多且相互牵制，现场踏勘、技术检测、资质核验、专家论证、会议研究的工作又都是在中心以外的场地办结且难以监管，全靠窗口工作人员难以完成，由窗口首席代表牵头协调难见效等等，因此，将行政审批及公共服务事项全部纳入政务服务中心集中办理，在管理力量的配备上需要纪检监察机关、效能机关、政务服务中心机关和审批部门的齐抓共管，在管理范围上不仅需要加强服务窗口的规范化管理、还需要加强对窗口外有关现场行为的动态监管，在管理手段上不仅需要常态的制度化管理、还需要充分利用现代高技术设备进行智能化管理，才能确保审批流程便民、顺畅、高效，才能确保审批环节公正、廉明。