社会保障制度管理

摘要：社会保障制度的创新与发展是我国市场经济改革与发展的内在要求，而经济的发展又是社会保障的物质基础和前提。因此，正确认识并处理好社会保障与经济发展两者之间的关系，对于完善社会保障制度和促进市场经济发展都具有重要的意义。

关键词：社会保障制度；市场经济；经济发展

社会保障作为一种推进经济发展和社会稳定的机制和手段，是市场经济体制不可或缺的组成部分。作为一个发展中的传统农业大国，我国在推进经济体制改革，实施城市化发展战略，促进农业国向工业国转变过程中，选择怎样的社会保障模式，怎样进行社会保障制度的创新，关系着体制改革、经济发展和社会稳定的大局，更关系着全体社会成员的切身利益。因此，加快改革步伐，建立统一化、规范化、社会化的符合中国国情的社会保障制度，已成为完善和发展社会主义市场经济体制的当务之急。

一、社会保障制度的内涵及其主要功能

对于社会保障，由于各国的政治、经济、文化背景和民族传统的巨大差异、发展的不平衡，目前国际上没有一个统一的精确定义。在我国，陈良瑾教授将其定义为“国家和社会，通过国民经济的分配和再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”；侯文若教授认为，“社会保障可理解为对贫者、弱者实行救助，使之享受最低生活保障，对暂时或永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证社会福利增进，从而实现社会安定，并让每个劳动者都有社会安全感的一种社会机制”；国际劳工组织将其概括为“社会通过采取一系列公共措施，以保护其成员免受由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度减少的经济损失及社会贫困，并对其成员提供医疗照顾和对有子女的家庭提供津贴”。

尽管中国的社会保障制度仍在改革和发展之中，社会保障政策在总体上还处于政策选择阶段，[5]但新的社会保障制度的基本框架已初步确立。它包括三个层次：一是直接面向贫困或低收入阶层的各种社会救助制度，包括城市最低生活保障制度、下岗职工基本生活保障制度、乡村扶贫政策、灾害救济、城乡福利院以及其他社会救助措施（如医疗救助、教育费减免、房租减免等），这一层次社会保障制度的出发点是解除因各种原因陷入生活困境难以自拔者的生活危机。二是面向劳动者的各项社会保险制度，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，这一层次社会保障制度的出发点是在解除劳动者的后顾之忧的同时，促使其免于沦为社会弱势群体。三是各种社会福利制度，如老年人福利、残疾人福利等，目的在于不断改善和提高服务对象的生活质量。此外，还有一个正在发展中的补充保障系统，如企业年金、补充医疗保险、互助保障、慈善事业等。中国人民大学郑功成教授又将中国社会保障制度具体分为社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、补充保障六个子系统，这六个子系统又分别包括了若干个具体的保障项目。

社会保障通常被认为有三个最重要的功能：

第一，保障的功能，即保障遭遇到与劳动及收入相关的风险公民最基本的生活需求，通过国家和社会的帮助，使他们不至被社会发展的进程所抛弃。

第二，互济的功能，特别是社会保险这种形式，通过按照同一比例缴纳保险费建立基金，使个别社会成员遭遇或可能遭遇的严重风险被全体社会成员分担，从而降低了风险程度。

第三，调节收入分配关系的功能，无论是社会保险计划，还是社会援助计划，都是一种社会再分配形式，实际存在着高收入者向低收入者的转移支付，从而达到社会公正和稳定的目标。

二、我国社会保障制度的演变与发展轨迹

我国社会保障制度的演变大致经历了三个阶段：（1）创建阶段（1949～1957）。这一阶段，国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等一系列文件，初步建成全国统一的以国家为责任主体的社会保障体系，使社会保障逐步走上制度化轨道。（2）调整阶段（1958～1978）。这一阶段，政府为了适应形势发展的需要，陆续颁布了大量有关社会保障的政策法规，如《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于精简职工安置办法的暂行规定》等等。但是由于受“左”的思想路线特别是“”的影响，社会保障体系未能得到很好的调整和完善，某些方面甚至有所退步。（3）改革创新阶段（1979年以来）。这一阶段的主要工作是针对我国传统的社会保障制度的不足和弊端进行改革探索，以适应我国逐步实现的计划经济向市场经济体制转轨的需要。随着经济体制改革的不断深入，传统社会保障制度的弱点和不足越发凸显，越来越不适应改革后出现的经济主体多元化、劳动力市场化局面，也难以应对失业下岗和人口老龄化等新旧问题。1985年9月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，第一次明确提出了“社会保障”概念。1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》；1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》；1998年12月，国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。与此同时，城镇职工工伤保险、生育保险制度也在试点中发展。针对下岗职工迅速增长的现象，中共中央、国务院于1998年6月发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，1999年1月22日，国务院颁布《失业保险条例》，1999年9月，国务院正式《城市居民最低生活保障条例》。2000年12月25日，国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，这标志着中国社会保障制度改革进入到了一个新的阶段。

三、社会保障制度与我国市场经济的关系

一般来说，社会保障是国家或社会依法建立的对社会成员基本生活予以保障的具有经济福利性的社会安全制度与系统。市场经济则是指市场对社会资源配置起基本调节作用或起主要调节作用的一种经济运行方式。社会保障与市场经济之间存在着紧密的联系，认真研究并正确处理两者之间的关系，对于完善社会保障制度和完善市场经济体制都具有重要的意义。

第一，社会保障制度是社会主义市场经济运行不可或缺的条件。市场经济作为竞争性经济，强调效率优先、兼顾公平。社会保障制度作为政府为公民提供基本生活保障的制度，强调公平优先、兼顾效率，必须始终坚持社会保障的公平原则。实际上，公平与效率在社会的两次分配中各有侧重。市场分配是第一次分配，政府主持下的收入分配是第二次分配。第一次分配是在市场经济环境中进行，着重的是效率。第二次分配是在政府主持下进行的，既要注意效率，又要注意公平，也就是说，既要有利于资源的有效配置，又要有利于收入分配的协调。符合市场经济规则要求的个人收入分配制度与社会保障制度相互补充，遂构成稳定社会秩序的“安全网”和“减震器”。现代市场经济的实践证明，一个国家的国民经济运作要保持整体结构的协调，就必须有两大系统作支持：一为动力系统，主要解决效率和经济的增长；二为稳定系统，主要解决经济和社会的稳定。这好比任何一种机动车都要同时具备加速器和减震器一样，如果“加速器”是市场机制，那么“减震器”就是缓解社会经济矛盾的社会保障系统。在我国的市场经济建设过程中，国家可以运用社会保障资金的筹集、支出、投入等宏观调控手段，依托财政收支体系征缴和支付社会保障资金，影响社会总需求水平，进而调节社会总供给与总需求的关系，促进供求平衡。因此，合理的社会保障制度可以加强社会对于资源的合理利用，减轻现代工业技术社会给个人生活带来的风险，从而促进社会公平和经济协调发展。

第二，健全的社会保障制度是扩大内需的重要手段。自1997年下半年，我国经济生活出现了内需不足的局面，因此，扩大内需、促进消费、拉动经济增长成为各级政府及全社会普遍关心的问题。内需由投资需求和消费需求构成，而投资需求最终通过消费需求发挥作用。最近10年，世界平均消费水平约为78%.1999年，低收入国家的平均消费率为81%，中等收入国家为74%，高收入国家为77%，而我国的消费率仅为60.3%，明显低于不同类型国家的水平。所以，刺激消费需求是扩大内需最为重要和最为现实的手段。由于目前我国的社会保障制度尚不完善，基于年老、患病、失业、住房、子女教育等预期支出的考虑，消费者个人收入中有很大一部分用于储蓄。针对储蓄的居民而言，基本上可以分为两类：一类是工薪阶层。其过去的收入水平和预期的收入水平并不高，其储蓄的过多积累主要是因为社会转型的不稳定，造成现期支出水平突然提高，并预期随改革的深化其家庭额外支出可能会更多。因此，这些人储蓄的增加往往是在家庭的衣、食、住、行、用、健、乐等基本消费需求尚未完全满足的情况下实现的，在一定意义上具有“强制储蓄”或“抑制消费”的性质。所以，对于这类居民而言，社会保障体系的建立与完善能够免除预期支出增大的后顾之忧，从而具有最大的刺激消费需求扩大的效应。另一类银行存款者属于各种原因形成的高收入阶层。这类人基本消费已经满足。因此，希望通过短期内运用收入分配手段来实现降低过高收入和提高消费倾向的目标，显然是不易实现的。只有建立和完善社会保障制度，特别是使第一类储蓄居民的消费预期提前，才能就现有收入水平放心消费，从而达到促进消费、拉动经济增长的目的。[6]

第三，健全的社会保障体系将会有力地促进企业改革。作为我国市场经济主体的企业，其改革的成败决定着整个国民经济发展的进程。我国传统的社会保障制度，作为计划经济体制的产物，长期以来使企业集多种职能于一身，不仅承担生产经营职能，还担负着繁重的职工福利保障责任，承担着职工养老、医疗、待业的绝大多数费用。而这些过重的保障职能对企业来说往往是内在不经济的，一方面加重了企业负担，削弱了企业在生产经营上应有的职能，使企业难以全身心地投入到利润最大化的活动中去，无法实现资本的保值增值。另一方面使那些建厂早、退休职工多的老企业背上了沉重的包袱，不能在公平基础上与别的企业竞争，压抑了企业的生产经营积极性。

现代企业制度对社会保障制度有以下内在要求：首先，社会保障制度要能保证企业利润最大化的目标。追求保值增值是资本的本性，为了实现资本的保值增值，企业在生产经营活动中必须以利润最大化为首要目标。其次，社会保障制度要有助于建立企业破产机制。竞争是效率的源泉，只有竞争才能够实现资源的优化配置、经济的高效运行，而竞争必然导致企业的优胜劣汰。这就要求社会保障制度不仅要成为破产企业职工的“定心丸”和社会的“减震器”，更要能够保证和促进企业的优胜劣汰。再次，社会保障负担应由企业平等承担。不同类型的企业对其职工的保障费用应按统一费率上缴，以保证企业之间有一个平等的竞争环境。目前，国有企业与三资企业、乡镇企业等相比，困难之一是退休人员多、社会负担重，明显处于不平等竞争地位。只有完善社会保障制度，使各种经济类型的企业都能回到同一条起跑线上来，才能真正增强企业的市场竞争力，使企业真正成为市场竞争的主体。因此，为了发挥企业应有活力，积极推进企业的改革，就必须建立健全适应社会主义市场经济发展要求的社会保障制度。

第四、社会保障可为市场经济的发展提供适宜的社会环境。经济发展的历史经验告诉我们，只有在政治局面安定和社会秩序稳定的社会环境中，市场经济才能得以正常的运行和发展。在市场经济条件下，社会保障降低了市场经济活动中给个人带来的风险，保障了社会成员的基本生活，增强了全民的社会安全感。通过社会保障的再分配，使公民收入得到调节，在一定程度上实现了社会公平，促进了社会稳定。这种作用，在我国改革向整体纵深推进的时期内显得尤为重要。特别是随着市场分配功能的强化，社会成员由于自身条件、劳动能力、负担和参与市场竞争能力的不同，因而在经济收入和生活水平上会产生巨大的差别和不平等。这种差别和不平等，不可避免地就会产生社会矛盾。而通过社会的收入再分配机制，即国家以立法形式通过税收和强制投保筹措保障资金，然后由政府进行二次分配，对于那些竞争中的弱者给予适当的经济补偿，这就等于开发了一种利益损失的补偿机制。可以说，社会保障是政府保障社会公平，促进社会稳定，维持社会秩序的基础，它为市场经济的发展提供了一个安全稳定的社会环境，使市场经济的正常发展具备了前提条件。

四、结语

通过以上分析，我们不难看出，社会保障对经济发展具有积极的促进作用，对我国市场经济的改革与发展意义重大。但与此同时，经济发展与社会保障之间的相互制约也是直接而明显的。因为社会保障采取的是经济手段，从而在很大程度上取决于所在国家或地区的经济发展水平。具体来讲，经济发展对社会保障的制约表现在以下几个方面：一是制约着社会保障的规模，如发达国家因有发达的经济做后盾，早已普遍建立起健全、发达的社会保障体系甚至福利国家，而发展中国家却因经济发展落后而缺乏健全的社会保障网络；二是决定着社会保障的标准，即经济发展水平愈高，社会保障水平亦会相应提高，反之亦然；三是制约着社会保障政策，如效率优先必然制约社会公平，反之，效率与公平兼顾与协调会更有利于社会保障的健康发展。可以说，经济发展与社会保障之间既互相促进又互相制约，经济发展决定着社会保障的发展，也在一定程度上受社会保障发展的制约；而社会保障亦反过来促进或制约着经济发展。两者之间的辩证统一，表明有效地运用资源和恰当地分摊负担及利益是同等重要的。

我国的经济发展目标是赶上工业发达国家，同时维护社会主义制度，使全体人民都能享受到经济发展所带来的丰硕果实。而这一目标能否实现，不仅取决于市场经济改革的成败与国民经济的发展水平，还在很大程度上依赖于社会保障制度的建立健全。工业化国家的发展实践已表明，市场经济并非灵丹妙药，它在某些方面亦存在着许多缺陷，这就决定了要建立社会主义市场经济体制，就必须建立与之相适应的社会保障制度。随着市场经济的发展和社会生产力的日益进步，社会保障的理论基础应由劳资双方斗争的理由转为社会经济发展的功能，社会保障对象应由城市劳工扩大到城乡居民以至全体社会成员，社会保障项目应由零星分散化向全面系统化发展。从而使社会保障制度日益完善，并使其适应于国民经济发展的需要，促进经济发展，保障社会稳定。

参考文献

[1]卢海元。实物换保障：完善城镇化机制的政策选择[M].北京：经济管理出版社，2002.

[2]胡晓义。走向21世纪的中国社会保险[M].北京：中国劳动出版社，1999.

[3]郑功成。中国社会保障改革与制度建设[J].中国人民大学学报，2003，（1）。

[4]郑功成。在分歧中求共识：经济视角下的社会保障[J].经济与管理研究，2001，（3）。

[5]郑功成。中国社会保障政策选择与未来发展[A].第四届中国经济学家论坛报告[Z].2002-11-28.

[6]崔敏。筑起市场经济发展的绿色屏障[J].江苏统计，2002，（2）。