我国农业土地规模经营的现状、前景与政策建议

摘要：改革开放后，家庭承包责任制的逐步实施使广大农民获得了生产经营的自，解决了农民温饱问题、改善了农民生活。但随着经济的发展，我国的小农生产己经严重制约了我国农业生产的进一步发展。为提高我国农产品在国际上的竞争力，必须改变我国农地小规模分散经营的格局。在稳定土地产权关系的前提下，促进土地使用权流转，发展适度规模经营。本文在综合国内外已有研究的基础上，结合我国各典型区域的土地规模经营现状，总结了我国目前在推进土地规模经营的进程中普遍存在的问题，提出了我国各典型区域土地规模经营的发展前景，从而给出政策建议。

关键词：土地适度规模经营；区域；政策建议

十一届三中全会的召开，正式在政策上启动了农村经济体制改革，家庭承包责任制将我国土地经营模式带进了一个新的发展时期。农民得到了土地的经营权，同时也获得了收益的处置权，使农村经济发展速度不断加快，无论是粮食产量，还是农民的人均可支配收入都有了很大的提高。随着经济的发展，家庭承包责任制之于农民增产增收的潜力越来越小，这种严重超小型、高度分散的土地经营规模不仅远落后于发达国家户均耕地水平，更使我国的农民仅能维持温饱，无力增加农民的收入。希望致富的农民只能经营副业，或是外出打工，从而，农村劳动力大量流入城市，一度出现土地抛荒的现象。土地没有充分利用，农村经济发展的要求与落后的土地经营方式之间的矛盾日益突出。为结束家庭承包责任制面临的困境，自20世纪80年代中期以来，许多地方已经开始了实行适度规模经营的探索。直至今日，无论是经济发达地区还是欠发达地区都处于实践中，然而在实践中，仍然存在一些问题。

一、 我国典型区域的土地规模经营现状

以我国省级行政单位为基本地域单元，根据《农业统计资料》的数据，初步按各省区的农村耕地资源、城市非农产业的发展程度将全国划分为三大类。结合各类地区的具体情况，可以采取不同的规模经营模式。

（一） 耕地资源较丰富的但非农经济欠发达地区的经营现状

Ⅰ类地区主要位于我国东北和西北部，包括黑龙江、内蒙古、新疆劳均耕地为全国平均值的3.7-6.3倍的三个省区，及辽宁、吉林、山西、陕西、宁夏、甘肃、青海等7个省区，劳均耕地为全国平均水平两倍以上（仅陕西较少， 青海农业劳动力中牧民比重较大，因此数值偏低）。①这类地区耕地资源的约束较小，非农产业欠发达，劳动力转移机制不完善，通过外出打工等其他方式获得收入的机会较少，农户的惜地情节严重，受国家惠农政策影响，期望扩大经营规模而增加收入的意愿较强。

（二）耕地紧张但非农经济发达地区的经营现状

Ⅱ类地区包括北京、天津、上海三个直辖市（这三个市的农业劳动力已大量转移到二、三产业，本文不作介绍），以及劳均耕地接近全国平均水平2倍且具备较为优越的经营环境的广东、福建、浙江、湖北、江苏、山东、河北、河南、安徽等九省。②这些地区具有较为丰富的资金技术来源，其非农经济发展较快，对农村剩余劳动力的吸纳能力较强，农民的文化素质相对高些，收入多元化程度较高，但人口压力较大。

（三）耕地资源不丰富，非农经济也欠发达的地区的经营现状

Ⅲ类地区主要包括海南、广西、湖南、江西、云南、四川、贵州、等省区。③这类地区普遍地形复杂，高原、山地、丘陵居多，耕地资源紧张，工业经济也欠发达，机械化程度偏低，缺乏支撑农村经济发展的支柱产业，为农村社与劳动力提供的就业机会较少，此外，市场发育程度不完善，影响了人、物、资金、信息的流动。

二、 我国典型区域的土地规模经营前景

近年来，国家和个地方政府对“三农”问题非常重视，各地政府采取多种措施鼓励引导，农村土地适度规模经营取得了不同程度的效果。可以概括为：农产品的产量、土地生产率及劳动效率普遍有所提高，促进了农业技术进步、普及与推广，农民的素质技能也得到了提高。从这些地区的实践经验来看，土地适度规模经营是具有优越性的，但在我国推进农业现代化、产业化经营的进程中，这仍处于起步阶段，还有很长的路要走。而根据我国各典型区域的发展现状及区域特点，其发展的前景也是不一样的。

（一） 耕地资源发达但非农经济不发达地区的经营前景

Ⅰ类地区的典型特点在于其幅员辽阔，耕地资源丰富，劳动力资源分散，科技人才缺乏，因此这类地区可以朝着区域化布局，专业化生产的方向发展。即根据这类地区各个区域的不同特点，减少多种经营的综合性农场，每个区域主要从事一两种农产品的生产，如东北地区可主要以生产大豆、玉米为主，宁夏等地区可主要以生产小麦为主，青海可主要以畜牧业为主，内蒙古可以生产乳品为主。这种生产单一品种的专业化的农场所需机械单一，对劳动力的需求也较少，经营管理较为方便，当农场规模较大时，可以引进大型的机械来代替手工劳动，在此过程中，政府要加大对公路等基础设施的投入，为农产品的生产和销售提供支持。逐步形成大规模、专业化、机械化的大农场经营方式。

（二） 耕地资源紧张但非农经济发达地区的经营前景

在Ⅱ类地区，劳动力密集，耕地资源较紧张，发展专业化的大规模农场显然不具有现实意义。应利用其的资金技术优势，发展集约型和企业组织型农业，从而促进农业产业化和现代化的长期目标的实现。针对其农业劳动力大量外流的现状，地方政府要加紧在小农户经营的基础上，建立有利于土地集中的制度，形成一定规模的集中经营，制定对农民的管理水平和专业技能的培训计划，促使仍从事农业生产的农户向专业经营主体转型。地方政府组织建立从事农业技术应用、农产品加工、销售、信用等指导工作的合作组织，吸收农民成为会员，对农民进行产前、产中、产后的培训，形成小规模的农业纵向一体化经营。随着合作组织的发展与完善，逐步形成集合购销、信用、保险、指导、医疗保健的事业的综合性协作组织，其工作人员可吸收农村剩余的劳动力，利用其相对便利的交通条件，扩大覆盖范围，展开省与省的跨区经验交流。对于已具备一定土地规模、具有较强生产能力和经营能力的上层农户、龙头企业或委托组织，可通过其资金和经营管理经验的积累，逐步以大规模租地方式扩大经营规模，增加劳动力的雇佣，向从事农产品产、供、销一体化的企业型组织转型。

（三） 耕地资源紧张且非农经济欠发达地区的经营前景

Ⅲ类地区耕地面积较小，非农经济也欠发达，劳动力转移渠道不通畅，不适宜大规模集中土地实行大农场经营方式。但这类地区可扬长避短，集中力量发展适合当地水土、气候的水果、蔬菜、花卉、茶叶等附加值高的农产品上。建立农产品合作销售组织，协调农产品德市场供给，统一组织销售以降低市场交易费用。派科技专员学习先进专细的科学技术，如灌溉技术，良种培育、绿色农药等，并注重科技的普及与推广。通过科技和有效地推广体系，逐步形成以经济作物，园艺作物为主的适度经营规模，利用其地理位置的优势，在满足国内需求的同时大量出口创汇，将劣势转变为经济优势，此外，还可借助其宜人的自然风光，大力发展旅游业，将园艺作物、经济作物与旅游产业相挂钩，增加农产品的销售渠道。

三、 关于发展我国土地规模经营的政策建议

政府在推进农村土地规模经营的时候，应当承担起克服“市场失灵”的职责，充当市场建设者、制度供给者、宏观调控者、社会服务者四重角色。建设土地流转市场，推动土地规模经营，制定法律法规，规范土地规模经营，加强宏观调控，克服土地市场失灵，做好配套服务，扶持土地规模经营。针对目前我国目前的土地规模经营的现状、发展前景及制约土地规模经营因素，提出以下政策建议：

（一） 完善土地产权制度

所有权、承包权、承包经营权（使用权）是土地产权的基本构成。推行土地适度规模经营，仍要以家庭联产责任制为依托，土地规模经营不是对家庭联产责任制的否定而是家庭联产承包制的延续和发展，是家庭联产承包责任制在容量上的扩大。要完善有关的法律，首先要明晰土地所有权的界定：可将土地所有权归村集体（非乡集体或村民小组），不仅便于村民对本村土地的调整、挪用的监督，而且有利于现阶段村集体在农户间进行土地流转。其次要界定承包权的权限范围，明确土地的所有权与承包权相分离，所有权主体不得干涉农户的合法经营和使用权的转让。其次，要制定有关法律，保障农户的土地承包权和使用权，以书面合同把承包经营权证书发给农民，建立农村土地登记制度，使解决土地纠纷时有据可依，此外，还要完善基层民主监督制度，监督地方政府严格执行“土地承包期延长三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的政策，防止地方政府随意调整和挪用土地。

（二） 规范和促进土地承包经营权的流转

政府应根据流转供求的情况，以市场导向为主体，采取不同的促进和鼓励措施。对于自愿放弃土地承包权的农户，按照市场价格给予补偿，不愿意放弃土地承包权的也不能用行政手段强行流转，要按照市场经济发展的客观要求，使土地从比较收益低的农户流向比较收益高的农户，但政府要制定和规范土地流转操作程序，避免因手续不完备而引起的法律纷争。政府可以采取一定的补贴措施，鼓励小规模农户放弃土地，从农业中转移到非农产业中去，同时，加快发展二三产业，为农业劳动力的转移提供了就业机会。

此外，由于土地交易市场中存在信息不对称，土地流转的交易成本较高，这就要求完善土地流转的服务体系，大力发展从事收集、整理、、储存土地流转信息、提供土地交易场所、评估土地等级、指导流转价格、提供法律咨询、指导合同签订、监督合同履行、调解合同纠纷等一系列工作的中介组织，充分发挥其在土地供求双方间的媒介和桥梁作用，保证土地流转公平、有序、规范的进行。

（三） 建立并完善农民培训体系，提高农民素质

要想提高农民规模经营和管理的能力或是在劳动力转移过程中，胜任更多的工作，就要重视对农民的培训，增加教育技术培训的投入，建立多层次、多渠道、多形式的培训体系。大力发展农村地区的基础教育和国民教育，提高农民的认知水平和交流能力。开展各种实用技术的培训和农业科技教育，提高在乡耕种的农民现代化农业机械的操作水平，普及科技农业的知识，使他们具有一定的经济、技术和规模经营管理基础。

（四） 成立专业的技术指导机构，加强政府的引导、监督作用

为适应农业现代化、科技化及农民实用技术普及需要，各省区协同当地农业高等院校，建立农业技术推广机构，完善科技农业推广体系，吸引农业科技人才的参与，培养科技特派员，经常开展下乡指导工作。在农业技术推广的过程中，要合理实现公益和经营的分离，明确基层农业技术推广机构是以提供公益中为主体地位的，鼓励社会化农业技术服务组织、科研机构以及农业企业等组织积极参经营项目。其次，政府要加大对农业技术推广体系的支持力度，对提供公益的基层农业技术推广机构给予资金、人力上的帮助，对提供经营的推广机构按具体情况给予一定的政策优惠。④

（五） 完善社会化服务，加强保障机制，抵御规模经营存在的风险

政府应制定有效措施，完善土地适度规模经营所需要的政策、法规、监督、公证、信息等一系列社会服务体系。要建立稳定的土地综合交易所，使土地流转供需双方市场信息有效对接。制定土地市场交易的规则和程序，规范交易行为，打击非法交易，建立对土地交易的监督管理体系，加强对土地交易的违规行为的监管，增加土地交易的透明度。积极探索土地存贷合作社、土地银行等新型土地交易平台，为土地供求双方提供更加便捷的交易方式。健全地价评估机制，制定农村土地价格评估的指标体系和评估方法，为土地流转主体提供价格参考，也利于政府对土地流转市场进行及时调控。刺激保险业等金融组织参与土地规模经营风险防范，同时促进村集体带领农户建立起自己的风险防范体系。要逐步建立和完善诸如养老保险、失业保险等社会保障体系，向没有耕作能力而自愿放弃土地的老年农民按月发放养老基金，做好他们的养老保障工作，增加对参加土地流转的农民的补偿。

土地适度规模经营是实现农业现代化的必经之路，是促进农民增收、改变农业发展粗放方式的重要途径，是提高我国农业国际竞争力的紧迫需要。只有适度扩大土地经营规模，才能增加农业比较收益，提高投入在农业中资金、技术、化肥、机械设备的利用率，为农村的水利、道路等基础设施的建设创造边际条件。根据我国各省区资源条件、经济发展状况、人口结构的不同状况，在稳定家庭承包经营制度的基础上，促进土地承包经营权的合理流转，建立健全土地流转市场，完善各地的社会服务体系，采用先进技术和现代手段，实行大规模经营或集约经营。（作者单位：易居中国控股有限公司克尔瑞信息集团）

注解

①张侠，葛向东，彭补拙. 《我国土地规模经营的区域差异性分析》[J]. 人文地理. 2003年， 第1期.

②张侠，葛向东，彭补拙. 《我国土地规模经营的区域差异性分析》[J]. 人文地理. 2003年， 第1期.

③张侠，葛向东，彭补拙. 《我国土地规模经营的区域差异性分析》[J]. 人文地理. 2003年， 第1期.

④周明. 《湖北农村土地流转与规模经营研究》[D]. 湖北：武汉理工大学，2009年.

参考文献：

[1]张侠，葛向东，彭补拙. 《我国土地规模经营的区域差异性分析》 [J]. 人文地理. 2003年， 第1期.

[2]周明. 《湖北农村土地流转与规模经营研究》[D]. 湖北：武汉理工大学，2009年.