农村中小学撤并衍生问题及其解决

【摘要】 20世纪90年代，由于农村中小学生源数量的递减、农村税费改革不断深入、城市化进程的日渐加快，我国开始实行大规模的农村中小学撤并工程。农村中小学撤并意在合理配置教育资源，促进农村义务教育健康发展。然而，地方政府在具体落实和推进过程中，产生了许多负面影响：影响农村儿童的教育与成长、增加农村子女教育成本、背离乡村教育的文化氛围、教育资产流失严重。笔者在深入分析和调研的基础上，针对农村中小学撤并后衍生的问题提出改进建议。

【关键词】 农村 中小学 撤并

【中图分类号】 C912.82 【文献标识码】B 【文章编号】 1001-4128（2011） 09-0261-02

1 农村中小学撤并现象及其背景分析

1.1 农村中小学撤并现象历史沿革

1986年，《中华人民共和国义务教育法》规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”我国进行了第一次较大规模的农村中小学布局调整。各级地方政府根据当地的具体实际情况，以中小学为调整重点，对中心学校、完小、初小和教学点进行了撤并。近年来，随着农村教育改革的逐步深入，“两基”和“普九”工作也取得了较大的成效，农村中小学布局的调整与改造再次纳入到教育改革的日程上来。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中指出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”同年，在国务院召开的全国基础教育工作会议上将合理调整农村中小学布局作为发展农村义务教育工作的重点任务。至此，各地方政府纷纷制定本地区的农村中小学撤并调整方案，全国掀起了农村中小学撤并的热潮。笔者从教育部统计年鉴查阅相关数据：从1999年至2008年的十年间，我国农村小学数量从1999年的46.8527万所撤并到2008年的25.3041万所，农村教学点数和班级数也呈逐年递减趋势。同期，我国农村普通初中学校数和班级数也呈下降趋势。

1.2 农村中小学撤并背景分析

农村中小学大规模的撤并有其客观必然性。农村计划生育工作的中小学生源数量的逐渐减少、农村税费改革的自然选择以及农村城镇化进程的加快是造成农村中小学撤并现象的本质所在。

1.农村中小学生源数量的递减

我国从20世纪70年代开始大力推行计划生育政策，尤其是对农村的计划生育政策进行了强有力的执行。到90年代中后期，农村人口出生率逐渐下降，出生率的降低是造成中小学生源下降的直接原因。由于农村中小学生源数量的不断减少，许多中小学学生数量逐渐较少，原来师资紧缺的乡村学校，甚至到了无学生可教的地步。有些地方校舍建设好了,学生却没有了;有些地方则出现了大量“麻雀学校”。①同时，随着改革开放的不断发展，农民工进城务工的数量不断攀升，农民对子女的教育越来越重视，给予子女优质的教育资源成为许多农民的心声。农民开始想法设法将子女送到优质的学校进行教育，而随农民家长进入流入地接受教育的中小学生越来越多，导致农村教育资源的浪费。

2.农村税费改革不断深入

税费改革后, 国家废除了农业附加税以及集资等，同时对农村义务教育体制进行了重大调整,实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的基础教育管理体制和财政体制。但由于投入和监督机制和其他配套设施没有建立起来，资金投入出现空洞，农村义务教育经费减少，办学条件、教学设备、学校房屋等不能得到保证，致使农村教育资源不断减少。不但没有减轻地方政府的财政压力，反而增加了教育负担。为此，县及县以上政府希望通过农村中小学布局调整,提高资源利用效率,减轻财政压力,对农村中小学进行撤销与合并成为农村税费改革后政府的一种自然选择。

3.城镇化进城的加快

城镇化是农村社会向城市社会转变的过程，是现代工业化进程中农村人口向城镇转移、农村生产和生活方式向城镇进化、农村文明向城市文明转型发展的历史过程。②随着改革开放的日趋深入，城镇化进程不断加快，县以下的农村中出现了各种小城镇。这种小城镇在经济水平、生活方式、教育观念等方面与以往农村有很大的不同，尤其对教育提出了更高的要求。城镇化的发展使原来乡办高中、村办初中、小学办到家门口的学校布局不能适应环境的改变。因此，按照人口聚集程度和转移趋势以及对教育资源的合理利用成为农村中小学撤并的必然选择。

2 农村中小学撤并后衍生的问题

农村中小学撤并本质初衷在于合理配置教育资源、减轻地方政府的财政压力、提高办学规模和教学质量。然而，由于在撤并中忽视教育的特殊性，盲目过度的撤并产生了一系列的问题。主要表现为影响农村儿童的教育和成长、增加农村子女的教育成本、背离乡村教育的文化氛围、撤并后产权流失严重等问题。

2.1 影响农村儿童的教育与成长

教育是培养人的活动。教育的目标意在促进人的身心和谐发展。义务教育阶段儿童身心特点主要表现为身体弱小、独立生活能力差、心理发展不成熟。特别是进入青春期的学生，心理情感上的变化比较大，让人捉摸不定。③因此，义务教育阶段的学生更需要家长、老师和学校的共同关注。然而，农村中小学撤并后将规模较小的乡村学校撤并到其他乡村或镇上，一些学生每天坐车要到10公里外的镇上去上学，一个小面包车里坐10几个人，走山路更是特别危险，学生的交通安全和人身安全得不到有效的保证。一些学生为了避免上学路程遥远，寄宿在乡镇学校，离开了父母的亲情与爱护，学校又缺乏足够的关怀与照顾。这对于处在身体发育期的儿童来说是一个不利的因素，同时也不利于其人格和谐发展。

2.2 增加农村子女教育成本

农村中小学撤并后，由于路途较远，有的甚至有10多里的路程，家长只能让孩子搭车上学，中午的午餐也只能在学校解决，这无形中增加了农村子女的教育费用。有些家长迫于孩子每天上学在路途中浪费时间过多，加之上放学途中存在各种安全隐患，于是选择将孩子寄宿在学校。农民家长除了每学期正常缴纳的学杂费，还要给孩子买住宿的用品、交付额外的住宿费、伙食费等，对于大多数农民来说是一笔不小的数目。一些农民家长反映;如果孩子在本村读书,吃住在家中,不仅可以节省开销,时刻监督孩子的学习，早晚还可以帮做些家务活。对于学习成绩好的孩子，父母多支出一些教育费用也就无话可说了。但有些成绩不好的学生家长，看到孩子学习成绩不理想，就会选择辍学另想其他出路。这对义务教育的义务率和普及率大打折扣。

2.3 背离乡村教育的文化氛围

乡村学校是连结乡村文化与城市文化的纽带。乡村学校可以把新知识、新思想输入到乡村、传递给村民，改善和提升乡村的文化面貌。据了解，20世纪80、90年代的乡村中小学大多是农民自掏腰包筹资兴建的，他们为了能使村里的儿童接受到教育付出了人力和财力。可以说乡村学校是村里文化体系的重要组成部分。看到孩子们在乡村里上学的背影、听见孩子在教室里朗朗的读书声，对于村民来讲是莫大的幸福。同时乡村文化又是城市文化的基础。我国是一个农业大国，劳动人民在中华大地辛勤耕作的同时创造了丰富的文化，各种民风习俗促进了城市文化的丰富和发展，为城市文化注入了活力。然而，农村中小学在撤并中忽视乡村文化的重要性，使乡村文化失去了其传播的阵地。将农村中小学搬到乡镇甚至县城，这不仅不利于农村教育的发展，也是对农村文化的背离。

2.4 教育资产流失严重

农村中小学撤并后，许多乡村对校产的处置方式不当，导致学校资源流失严重。江苏无锡、徐州、扬州三地在学校布局调整后,对校产的处置形式多样,存在产权不明晰的问题,村委会、乡镇教办、学校和个别村民等利益相关者之间出现利益的博弈,造成校产管理混乱。④其中许多闲置的校舍存在各种安全隐患，年久失修逐渐成为了危房，一旦出现事故，责任无从追究。一些乡、村将校舍出租，有的将校舍变卖，但大部分租售钱款归乡、村所有或村干部占为己有。农村中小学校建造费用主要通过教育附加费、教育集资、财政拨款获得。国家、地方政府以及当地的农民均对教育进行了投资。教育资产的如何分配是农村中小学撤并后面临的主要问题。

3 农村中小学撤并之政策完善

3.1 加强政策引导，建立监督机制

国家制定农村中小学布局调整的政策意在以“以人为本”，“以学生为本”，力求合理分配教育资源的情况下解决农村中小学生就近入学的问题，以保证农村义务教育的顺利实施和良性发展。然而，一些地方政府在政策的执行过程中不考虑当地的实际情况和教育本身的特殊性，采取一刀切的办法，盲目对学校进行撤销和合并，违背了政策制定的本质初衷。因此，国家在制定政策的过程中要多听取多方利益代表的心声，使政策最大限度的表达和整合多方利益。同时国家要出台相关配套法律法规,对农村学校的设置与村落的实际距离作出明文规定,不能因为孩子少而随便将农村学校撤销。⑤同时，在政策执行过程中，要建立相关的监督保障机制。农村中小学撤并是一个长期而艰巨的任务，涉及多方的利益主体。因此，必须加强对撤并改造工作的监督，并将监督机制上升到法律的高度，用法律武器对撤并中存在的不合理或违法现象进行规约和制裁。

3.2 重视乡村学校，提升乡村文化品质

乡村学校是乡村文化传承的基础和纽带。早在20世纪30年代，陶行知、梁漱溟等就积极倡导发挥乡村学校在乡村政治文明中的积极作用。陶行知将乡村学校比作今日中国改造乡村生活的唯一可能。当今，伴随农村中小学撤并的日趋深入，乡村优良文化品质失去了其赖以生存和发展的空间，各种不良风气日渐抬头。农村社会风气败坏，各种恶势力猖獗；农民素质低下，各种不良品质和嗜好凸显。因此，重视乡村学校的教育功能是提升乡村文化的重要途径。首先,乡村学校可以通过对儿童的民主启蒙,影响家长的民主观念;其次,乡村学校通过培养乡村新一代精英可以深刻影响乡村建设的未来;其次，乡村学校的资源共享为农民提供各种技术服务。⑥因此，农村中小学撤并切忌忽视教育对于文化的影响。

3.3 灵活撤并，因地制宜

我国幅员辽阔，各区域内部在地理环境、经济、文化等方面存在较大的差异，因此，地方政府在具体执行政策的前提下，一定要充分做好实地调研工作。采取逐步过渡、循序渐进、谨慎推广的做法,充分考虑本地不同地区地理环境的特殊性和农民群众的可接受程度,分地区、分阶段逐步调整,避免过快调整所带来的负面影响。⑦具体在调研的过程中要充分考虑当地的地理环境、受教育人口的分布情况、经济发展水平、人口出生率等相关因素，对于交通出行不便、经济贫困的乡村要暂缓撤并，保证当地儿童享有接受义务教育的权利。撤并后的乡村，对于走读的学生，要保证学生上、下学出行的便利和安全。对于寄宿学生来说，要保证学生寄宿条件、饮食营养等方面的达标。

3.4 撤并转轨，发挥教育功能

乡村中撤并后闲置的校舍及其教育设施，可以继续用于办教育，发挥教育的最大功能。各乡村可以利用撤并后遗留的图书、教学设施、仪器设备等资源用于兴建乡村幼儿园，保证学前教育的健康发展；可以改造成为乡村科技文化中心，向农村传授先进的科技文化，陶冶农村的情操；也可以改造成为职业技术学校，为渴望学到一技之长的农民提供教育，使之更好的发挥教育的功能，提升乡村文化品质，带动经济发展。

3.5 明确产权，加强管理

按照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》的精神,地方政府和教育行政部门要本着明确产权,落实责任,盘活存量,优化配置,促进发展的原则,必须加强对农村中小学场地、校舍管理,制定农村撤并学校资产管理办法,防止教育资产流失。⑧首先，对于撤并后闲置的学校要安排专人进行看管，对存在安全隐患的校舍要进行排除和拆除。其次，对于农村中小学场地、校舍等产权归属问题要上报县镇地方政府，,由区县教育局提出意见,经同级人民政府和教育局的批准方可实施,其他组织和个人无权擅自处理。再次，用于出租、另作他用的校舍要和相关单位签订书面合同，办理相关手续，明确安全责任。租赁、变卖后的校舍资金应按比例返还国家、地方政府和当地农民，或由政府将这笔资金继续投入到教育事业上，以弥补教育经费的不足。

总之，农村中小学撤并的本质初衷是一项有利于农村义务教育均衡、健康发展的工程。但在实际落实与推进的过程中，我们要重视其产生的负面影响。只有合理权衡利弊，才能保证农村义务教育的健康、可持续发展。

注释

① 范先佐.农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择[J].教育与经济,2006(1).

② 陈金干.城镇化进程中农村基础教育问题探究[J].中国教育学刊,2009(12).转引：高书国.中国城乡教育转型模式［M］.北京：北京师范大学出版社，2006.

③ 高光.对农村中小学布局调整问题的新思考[J].教育理论与实践,2010(3).

④ ⑦刘贤伟.农村中小学校布局调整的负面思考[J].教育科学研究,2007(8).

⑥ 程路.20世纪90年代以来中国农村小学撤并的深层次影响[J].教育与教学研究,2010(1).

⑦ 庞丽娟.当前我国农村中小学布局调整的问题、原因与对策[J].教育发展研究,2006(2B).

⑧ 项宁国. 刍议调整农村义务教育学校布局的资产处理问题[J].教育财会研究,2006(3).

课题来源

辽宁省教育科学“十一五”规划2009年度立项课题“新义务教育法实施中存在的问题及对策研究”(JG09DA014)项目成果。

作者简介

张丹（1979-）：辽宁沈阳市人，沈阳师范大学2005级教育管理专业硕士研究生，研究方向是学校管理学。

刘旭（1986-）：辽宁铁岭市人，沈阳师范大学2008级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向是学校管理、教育法学；