社会管理必须创新

创新社会管理是当前中央与地方都在积极倡导和探索的一个重要命题。今年全国两会期间，社会管理创新也成为代表和委员们热议的话题……

一、从社会管理走向社会治理和社会善治

社会管理走和社会治理虽然只是一字之差，但是有很大区别。为什么倡导从社会管理到社会治理呢？先来举两个截然相反的两个例子，再来讨论社会管理与社会治理有什么差别，为什么要从社会管理走向社会治理。

第一个例子，广东增城事件。2011年6月9号的晚上，一个名叫王联梅的孕妇和他的丈夫唐学才两人，在增城市（县级市）新塘镇大墩村街边摆摊，治安联防队员发现后，欲扣其货摊，王联梅挺着八个月的大肚子上前理论，结果被联防队员两个耳光打在地上起不来了。人们对此事一传十、十传百，到最后传成了：治安队员打死了孕妇。结果民众激愤，引起骚动，警民对峙，警车被烧。这也是中国社会治理的一个标志性的事件。大墩村当地村民与在此打工者的比例为1：11，为了维护社会治安，村里雇了治安联合队，外号“大棒子队”。“大棒子队”在执法中，行使着城管、公安、计划生育等部门的权力。在大墩村还有个“村牌”事件，就是摩托车在本村骑要挂本村的牌照，几年前因为此事打死了一个外来的民工。这个孕妇事件更是成了一个导火索，外来人员对“大棒子队”恨之入骨，从开始追打联防队员发展到火烧派出所，从而形成了“熊熊大火”。这说明这种社会管理是不可持续的。

另外一个例子，是浙江宁波慈溪县坎墩街道五塘新村的一个故事。2012年，这个街道获得了中国地方政府创新奖。五塘新村也是以外来人口为主，当时外来人口与本地人口也闹矛盾。2007年的时候，外来务工人员住在村里的一栋楼里，三楼下面住着一位老太太，外来工晚上回来很晚，看电视、唱歌声音很大，老太太很愤怒，那几个年轻人火气也很大，双方就吵了起来。后来本村书记就去劝架，外来工把书记打了。书记很恼火，但又一想：如果把外来工都赶走，房子租给谁啊。外来人口虽然给当地带来了麻烦，但还是要和他们和谐相处。按照原有的管理体制，只有本村人才有权参与自治，外来人口没有这种权利。书记就想了个办法，由本地人、外来务工者的老板、外来务工人员代表共70余人组成“和谐促进会”，让大家坐在一起协商，最后达成“各退一步”的共识：保洁费、水电费等标准对外来人员一视同仁，外来人员晚上尽量不要影响他人休息。考虑到打工者一般是十七八岁的小伙子，精力旺盛，每周末晚上在村广场举行文化活动。和谐促进会设立之后，外来人与本地人之间由原来的对立慢慢转变为互帮互助。

为什么会出现两种截然不同的结果？这就需要反思传统的社会管理的理念、方式、途径出了什么问题，然后转变为新型的社会治理和社会 善治。

二、社会管理和社会治理的区别

有四个方面。第一个方面：社会管理的主体是单一的，通常是由党委、政府等单一主体进行管理，而社会治理强调的是共同参与管理，从单一主体转向多元主体。第二个方面：社会管理本身强调秩序导向，因此更多的是强制、压制、控制来获得服从，类似“大棒子队”；而社会治理强调更多地通过平等协商对话沟通，来实现大家的行动协调一致，克服矛盾和冲突。第三个方面：社会管理与社会治理在权力运作的向度上有区别。社会管理更加强调的是，我是管理者，你是被管理者，我命令你服从就行了，是单向的权力运行；社会治理强调，大家都是相关方，在公共空间中所有利益相关方坐在一起各自表达自己的偏好，参与决策，在双向互动中实现合作管理。第四个方面：社会管理强调秩序导向，社会治理既强调社会秩序，又强调激发公民的潜能，使他成为一个能动的主体，强调增强社会的活力，不只对他的行为进行监管，要以服务换取服从，这是一种新的社会契约。服务换服从、服务与监管并重，在自治还能够实行的地方就不要形成他治。在自治失效、自治不足的时候才需要有他治，才需要外部的干预和强制。

多元主体共同参与有时会出现治理失效的问题，大家都乱说一气，协商到最后没有一个共识。针对治理失效，多元主体的合作管理也需要遵循一定的规则，按照一定的价值的要求去行事才行，这样大家才能形成一种合作共赢的局面。

为避免治理的失效，我们把善治的理念引入到社会管理中，追求社会善治的基本价值。社会善治主要强调我们对公共事务规划、协调、服务这样一个过程应该是透明的，最后商量的结果也应该是透明的，不应该藏着掖着。所以社会善治的第一个价值是透明。利益相关方应该参与表达自己的意见，第二个是参与的价值。第三个是法治。如果有法治、有明文规定的时候，大家按照法律来办，不能够想当然，不能够违法。第四个方面是回应，在这个过程中间，做决策的人本身对利益相关方表达出来的需求偏好要尽量地给予满足和回应。第五个是包容。包容是指在社会各个层级的公共事务的决策中，要把社会各个层级的利益都充分地考虑进去，特别是那些边缘群体、困难群体，可能他们的声音在正常情况下听不到，要把他们的需求考虑进去，就要强调决策者包容。无论你是管理者，还是利益相关方，要互相信任而不是互相猜疑，只有相互信任才能够合作。第六个是和谐，人人在社会中生活中都需要安全感，不只是“大棒子队”、本村居民要有安全感，在此居住的其他人也要有安全感才行，是社会全体成员的安全感。这就是社会善治的基本价值。

为什么要从社会管理走向社会善治、社会治理？因为社会发生了巨大的变化，我们的社会正出现几千年未有的大变局。看一下市场化、现代化、全球化、信息化给我们带来的冲击，你就会发现，社会管理中如果只靠政府单向的命令，很多东西很难行得通。首先我们看市场化改革。35年的改革开放，市场化改革之后，一些决策权、信息、资源从官方的集中垄断走向分散多元。企业与政府分开，自负盈亏；国家与社会分开，社团、非企业基金会都有自己的决策权。公民成为信息的制造者、传播者，官方对信息的集中垄断已不复存在。资源也不再由政府垄断，原来我们每个人生是单位的人死是单位的鬼，分房子、孩子上幼儿园、各种福利都依附于单位。现在很多人和单位只有八小时的契约，八小时之外和单位就没什么关系了，因为单位之外有很多的资源。在这种情况下，迫使政府管理社会不能再像以前那样了。

现代化有个非常重要的特点，就是人的现代化。昔日的农民大量走进城市已经市民化了，生活方式已经工人化了。我们搞义务教育，使越来越多的人掌握了文化知识，人们的权利意识在苏醒，不再是消极的被管理者，人的现代化对旧的制度形成一个冲击。社会正在变成信息社会，人员和资本流动加速，很多人到过北京上海，再回到那些落后地区就不一样了，原来能忍受那种落后状态，现在不行了。第一代农民工想着怎么攒钱回去盖房子，第二代、第三代农民工说什么也不回去了，待在北京不走了，还有很多人离开中国去了别的国家。信息社会出现了很多“无组织的组织化反抗”：增城事件、乌坎事件……人们开始用短信、微信消息。比如说王联梅被打死了，没有组织者，但是反抗却是组织化反抗，使反抗更加便捷、更加低成本。增城事件后，管理方式在发生变化。现在社会管理制度也在竞争，先进的地方具有示范效应。你这个地方做得差，别的地方做得好，形成一种差距，就迫使原来差的地方不得不改。现存社会管理制度压力山大，因此要从社会管理走向社会治理。

三、建立新型的社会治理体制

要创新社会治理体制的目标和价值追求是什么？三个目标：第一、把人治活，解放社会发展的活力，激发社会成员的权利感，并切实有权利去行使。第二、以公平正义和优质服务换取人们的服从、支持、配合，是一种社会契约的方式。提供优质的均等的基本公共服务，例如教育、医疗、住房等，要对外来人口和本地人口一视同仁，让家长不再为孩子择校的事情烦心等等。维护社会的公平正义，人民享有平等的机会和平等的权利。第三、维护社会的秩序，使社会有序运转，增进社会的和谐，避免社会的分裂、对抗、冲突。

建立新型的社会治理体制要有种价值追求，这种价值追求就好像指路牌。我们追求的是一个包容的社会、能动的社会、善治的社会、和谐的社会，社会成员生活在这个社会中，应该充满了安全感、自由感、尊严感、参与感、认同感和成就感。看起来这些东西都是虚的，但是，从另外一个方面说，它可以成为我们社会治理体系评价指标的一个主观评价尺度的重要评价依据。我们搞社会建设、我们要创新社会治理体制、我们要改善民生，最后都要落到一个效果的评价，提出这样一种价值追求，实际上是从居民的主观感受的角度进行评价的一个重要的依据。

新型社会治理体制的基本特征是什么？有四个方面，分别是党和政府主导、社会协从、公民参与、法制保障。“党和政府的主导”好理解，比如说社会公共服务方面的事，该你负的责任你不能推卸，你要发挥主要的作用；在发动社会参与方面，你要发挥引领的作用，党政来主导。“社会协从”是强调在社会政策的决策中，在社会公共服务的提供中，社会组织要有意见表达权，能够在社会公共服务中通过政府购买社会组织服务等方式发挥作用，包括让企业也参与提供社会公共服务等等方面。“公民参与”是指公民参与表达意见，是社会政策的参与，而不是你号召、我响应的那种参与。“法制保障”是指很多矛盾和冲突应当通过法律解决，人们权利的保障也应当让法律来解决。这就是新型社会治理体制的基本特征。

四、对原有社会管理体制进行改革

从十二个方面进行改革。

1.社会政策的决策体制改革。要以民主促民生。在社会治理体制中，最重要的是社会政策，如果社会政策的决策体制出问题了，那么社会政策很可能无法帮助市场失败的人，无法帮助那些边缘困难弱势群体。因此，政策的决策体制非常重要，这种决策体制应该体现民主的基本理念。

2.公共财政体制改革。社会建设要以改善民生为重点。关注民生是要由真金白银做支撑的。民生财政是衡量各项社会政策方面的投入，不是说你建一条高速公路、建一条高铁就是关注民 生了。

3.社会事业体制改革。让社会事业回归公益，大学、医院、养老院不应盈利赚钱，要恢复它们的公益性质。

4.社保体制的改革。要确保制度公平，不能公务员有公务员的标准，事业单位有事业单位的标准，企业有企业的标准，农民有农民的标准。一个国家有四种不同的医保标准，这显然是人为的制度的不公平。一个单位里面有正式工、有临时工，大家干的活一样，甚至临时工干的活更多，工资却相差很多，福利也很不一样。社会保障体制改革首要的是解决制度的不公平。

5.权益维护体制改革。

6.社会组织管理体制改革。将社团和社会组织分开管理。

7.基层社会管理体制的改革。要义是实行社区共治和开放开明的社区治理。

8.群众工作体制改革。

9.流动人口管理体制改革。最重要的目标是通过户籍制度改革实现农民工的市民化。

10.特殊人群服务管理体制改革。要建立社会关怀体系。

11.健康与安全监管体系改革。要改善社会性规制。目前产业规制、经济规制比较健全，社会规制是一个薄弱环节，怎么能够加强社会规制，我们的法学还是大有可为的。

12.社会治安体制改革。要走向协同治理。

社会治理体制改革的基本方向主要是：社会治理的主体由单一主体变为多元主体；治理方式由命令、压制、服从变成协商决策、合作管理；社会治理的手段由单一的行政手段，转变为综合运用多种手段，市场机制、互助机制、法律机制、志愿机制并用；社会秩序的危机管理，既要有他治，还要有自治，有法治、德治互补；权力的配置从集权走向分权，政府要从习惯于包办变为引导；社会组织各方面要从依附走向自主；社会治理的中心要从单位转向社区、社会组织；社会治理的产品要从强制的约束变为服务，通过服务来实现治理的要求；社会政策的制定过程要从封闭神秘走向透明公开。

（作者系中央编译局世界发展战略研究部主任、教授）