中国社区福利发展的构想

内容摘要：社区福利本是一个来自于西方国家的“舶来品”，但全球化迅速将中国社会带入了一个与当代西方社会有着太多相似性特征的“风险社会”之中，如何增强地域福利、应对风险社会是社区福利在当代社会的主要任务，深入研究西方社区福利理论的发展脉络、充分认识日本重组地方社会计划的合理性与可行性，对中国社会在全球主义和地域主义之间展开社区福利建设具有重要的现实意义和时代意义。

关键词：社区 福利 构想

社区福利是一个抽象与具体、理想与现实、个体与集体的多维度概念，中国社区福利政策选择的外部条件既面临着一个有利于地域福利发展的外部环境，也面临着中国日渐进入一个“个体化”特征显著的现代社会环境，如何处理社会发展阶段与个体需求之间的矛盾依然是中国社区福利政策所必须立足的现实。经济上已进入世界结构之后的中国社会既是一个全球化过程中的转型社会，也是一个需要发展民生、提供普惠型福利的社会，中国社区福利政策的选择涉及的不仅仅是“剩余性”社区福利模式还是“制度性”社区福利模式的问题，更是一个转型社会时期如何公平分配福利、合理选择福利供给方式的问题。全球化引发的世界范围内风险社会的加剧，所有国家的社会危机特征都有着相似的特征，但如果从“地域”的角度来看，又存在着明显的差异。较早进入现代化的欧美国家最大的社会问题是持续不断的高失业和老龄化问题，而亚洲、东欧和南美国家的最大问题则是不断增长的不平等和贫穷问题。社区福利是一个来自于西方国家的“舶来品”，因此，为中国社区福利发展道路确立方向时，离不开对西方社区福利政策的理论参照和实际经验的借鉴，更离不开对中国社区福利现实问题的准确判断。

中、西方社区福利政策发展的理论脉络

（一）西方学者

1.关于福利多元主义理论的研究。福利多元主义是继古典自由主义、凯恩斯—贝弗里奇范式之后为解决福利国家危机，于20世纪80年代提出的新兴理论范式。罗斯（Rose，1986）主张社会福利来源的多元化，福利来源于国家、市场、社区、非政府组织和家庭。福利多元主义理论是建立在对福利国家的批判基础之上，强调福利来源的多主体性，是对中国社区福利政策影响最大的一套理论体系。

2.关于满足社区居民需求的理论研究。多伊和高夫（Doyal&Gough，1991）提出要以社区居民基本需要满足为普适性目标，为社区福利政策的创新提出了“双元策略”的方案，一方面承认市场经济对于满足居民需求的重要性，另一方面又强调国家统筹的必要性。

3.关于消解社会风险的理论。市场经济虽然为人们提供了竞争的平台，但也放大了人类基因的先天不平等，如何给市场竞争中的失意者提供无风险的基本生活正是后传统社会中学者们考虑的问题，贝克和吉登斯（1991）通过对现实主义、文化主义和制度主义三个不同路径的研究，发现日渐衰落的社区团结是我们需要重新捡起的“历史遗产”，只有通过促进地方团结机制，发展地区福利，才能消解从社会风险到公共危机的连续谱。

4.关于用社区福利指标监测社会质量和生活质量的理论研究。美国社会学家肯尼思·兰德（Kenneth Land）认为指标不仅能用于启示公众，也可用于监测社区或社会的进程（2000）。美国各地社区自20世纪80年代后，都极大地提升了社区福利指标的使用频率，用来评估社区居民的生活质量。社区福利指标运动在美国虽然十分流行，但处理难度却很大，因为不同社区指标项目使用了不同的框架、指标和度量方式，所以在分析不同项目模式的基础上，离析出成功项目的共性和要素具有很大的挑战性。

（二）中国学者

1.关于社会转型期发展社区福利的重要性与意义研究。以沈洁和江立华为代表的学者认为，在我国由“单位制”向“社区制”转变、社会分化和人口流动日渐加剧、城市人口老龄化程度日趋严重的重要历史转型时期，发展社区福利应是社区建设的现实任务和首要目标。

2.关于改革开放后我国社区福利发展过程中存在的问题与对策研究。王思斌通过福利可获得性的理论框架分析，得出中国的社区福利服务具有弱可获得性特征。而李稻葵则从经济学家的视角指出中国的社区福利发展存在着“泛福利化”和基层社区居民“福利缺失”的双重问题。此外，还有不少学者提出居民参与程度不高、政府部门，社区非营利部门、商业部门以及其他部门之间互动不良等等中国社区福利发展过程中存在的诸多问题。根据这些问题，徐晓军、肖萍等学者纷纷从拓宽社区居民参与社区福利建设的渠道、提高社区工作者队伍的素质和提高社区福利评估水平等角度提出了建设性的意见。

3.关于中国社区福利理论与方法的本土化问题研究。以景天魁和彭华民、刘继同、毕天云为代表的研究中国社会福利的学者，强调中国社会福利场域的“惯习“，注重中国社区福利发展的本土经验研究。

中国社区福利发展的现实困境

与西方发达资本主义国家一样，中国正在经历全球化背景下剧烈的经济和社会转型，但无论是中国政府还是中国社会并没有为转型作好充分地准备，经济增长速度问题、家庭结构的变化问题、劳动力人口结构问题都对现有的福利建制形成挑战。比如“单位制”解体后，社会提供给儿童的日间照料服务严重不足，这既形成了巨大的社会不平等现象（赢家通吃现象十分普遍，特权阶层既享受高职业福利，又可以获得高收入），与此同时，部分低收入阶层女性无法“完全就业”的现象，因为没有能力支付昂贵的保育费或保姆费，不得不辞去工作，做一个“全职太太”，而低收入家庭中的妇女失业问题会加速家庭的“贫困化”，这些身心健康的家庭往往很难得到社区福利的眷顾，因为家庭男性成员可能会去工作以支持家庭日常开销，政府和社会对他们没有什么责任，所有的责任都需要他们自己来承担。精英掌控、阶层分化和无阶级的意识形态，正导致这部分在社会上失败的人几乎无所依靠。

当前中国政府的公共部门虽然也在社区范围内提供公共服务，但由于过于强调社区管理，导致了体制不顺、社区资源不能有效激活的问题，以居民生活为核心的社区服务理念尚未真正形成，居民互动、互助的“社区公共亲密圈”尚未形成，而中国不少学者在借鉴国际经验时一直十分强调中国社区福利发展的多重任务：既要配合经济体制改革、又要推进政治民主化进程，还要体现居民主体意志。

中国社区福利发展的时代意义

首先，全球化迫使了各国政府在建立符合地域发展的社区福利政策时，不得不从全球、国家和地方三个层面来予以考虑。由于全球雇佣制度导致了一个跨国企业的生死存亡波及范围已经超越企业本身，“摩托罗拉事件”即是一个很好的例证，国际性收入的再分配引发的福利危机就更比比皆是。随着中国经济的快速腾飞和全球化时代的来临，中国的社区福利发展模式和政策选择已引起全球政治家和学者的关注，这就意味着中国学者需要用批判的方式去研究和认识西方思想，并对进入世界结构之后的中国社区福利政策进行再认识、再阐释和再探究。

从地方层面发展社区福利、重整社区资源对于中国和谐社会的构建具有重要意义。社区虽是一个被西方学者认为日渐衰落的“共同体”组织，但在重视家庭和亲密团体的中国社会，社区福利的发展可以创新和值得创新的地方还有很多。国家和社会如果能在福利领域形成有效互动，其创造的社会效益是巨大的。宁波市有一个“81890”社区公益服务电话，每天受理3000多个居民的求助事项，在“81890”的社区服务平台上，政府是社区福利的供给方，但政府不直接提供服务，而是通过专业服务机构为社区居民服务，社区居民的服务需求通过社会性企业的二次分工来解决，政府充当的角色主要是资源的整合和信息的管理，而资源整合中的“资源”既包含了跨国企业，也包含了政府和社区居民以及各种各样的社会性组织，地域范围内福利供给方式的创新为中国的社区福利本土化提供了很多值得研究的“地方经验”。

其次，民生问题进入十七大、十热议的话题，如何实现民族国家框架内的经济发展和社区福利发展再统一、再平衡的问题迫在眉睫。经过改革开放以来30多年的发展，中国在经济上已跨入中等收入国家行列，在社会建设上也进入了发展新阶段，一些新问题也随之而来，而这些问题的解决无一不与社区福利密切相关。中国改革的“三大难题”—房改、医改、教改，历年来抱怨诸多，中国的教育资源、医疗资源、社会网络资源和作为居住的社区之间往往是完全割裂的系统，这既造成了中国社区居民对社区福利的参与不足，也导致了社区福利的弱可获得性。世界上并不存在公认的最佳社区福利保障政策，合理的、适合本国国情的、适合时展的福利制度安排才是明智之举，我国正处于社区福利政策的重要历史选择时期，建立制度性的社区福利政策对中国城市社会的诸多现实问题解决具有重要现实意义

再次，随着时代的变化，中国社区福利的内生性需求发生了根本性的变化，政府提供的项目越来越难以满足社会成员需求的变化，当代中国社区福利制度还在设法适应中国的政治体制，而没有完全适应当代社会秩序的变化。由于中国社会已进入现代化和工业化社会，社会流动的加剧和社会成员的职业周期、生命周期差异性越来越大，这就预示了社会成员需要更多类型、更多层次的社区福利需求，同时中国经济的对外开放性使得职业的不确定性逐渐增强，而职业福利在个人和家庭福利保障体系中的比重日渐增强，一旦中国经济进入衰退期，社会风险将不堪重负。

如果从中国社区福利制度的变迁来看，由“单位制”到“社区制”的转换体现了中国政府对福利政策理念上的革命性变化，在社区福利领域中引入了更多的私人服务提供者。虽然中国大部分的社区成员还是倾向于公共社区服务，但私人服务在满足社区居民多元化需求方面有更强的自主性和灵活性，公共部门与私人服务之间如何实现再平衡的问题，至今仍是中国社会广泛讨论的一个问题。

中国社区福利的供给方式选择

政府、志愿性机构与市场机构是社区福利主要的供给方，但由于各自的特点不同、服务宗旨不同，在社区福利的输送过程中所发挥的作用亦不相同。如何协调三者之间的关系，取长补短、最大限度地发挥他们的效力满足社区居民的福利需求，在理论界一直没有形成共识，在实践领域，更是矛盾重重，尤其是在福利领域是否允许存在市场行为一直争论不休。自由竞争和利益至上是市场经济的通则，因此，中国计划经济时代的社区福利是由政府部门来提供的，很少商业组织提供服务，然而，随着市场经济的发展，中国城市社区居民越来越迫切希望福利领域引入市场机制，以充分满足个体和家庭的服务需求，而商业机构也在社区服务领域，寻找到盈利的空间。但政府、志愿性机构、商业机构之间的责、权、利三方面都是界限分明的，甚至在很多方面是相互排斥的，以下将对三大机构作为社区福利的供给方优缺点作一比较分析，以便为中国的社区福利政策提供参考。

（一）政府部门

政府部门可以视为中国社会当前最重要的、最具代表性、最有权力的公共机构，它在提供社区福利时，由于资金来源十分稳定、安全、充足，所以在提供社区福利时能够有非常广泛的覆盖性和政策的连续性，但政府部门提高社区福利时灵活性差，经常“一厢情愿”地提供居民并不十分需要的服务，同时容易滋生官僚作风，从而导致办事效率低下，并缺乏创新精神，对社区居民的新需求反应迟钝，对不具有普遍性的特殊需求缺乏足够重视，适合在社会普遍利益的福利领域发挥作用，而对居民个体化的领域显得力不从心。

（二）志愿机构

与政府部门和商业机构相比，志愿机构的工作人员更具有无私奉献精神，办事程序也较为简化，工作人员也更具有专业优势，对一些日常事务的处理办法也更具创新、突破精神，可以填补一些公共部门未加以重视而商业部门又不愿意进入的“福利空缺”，在社区福利提供过程中，能够提供更为细心周到的服务，并且更富有人文关怀精神、促成了“服务他人、奉献社会”的良好风气。但志愿机构由于自身规模和专业领域的现状，往往倾向于选择投入成本小、安全系数高的一些社会服务领域，因此，真正困难、普遍性的社会服务还是交给了公共福利机构；此外，志愿服务机构往往将成员自身的文化偏见带到服务工作中，工作热情很高，但社会影响力很难持续，从现实发展情况来看，志愿机构在社区环境、健康知识宣传、文体活动领域发挥了较大的作用。

（三）商业机构

在社区范围内提供服务的商业机构一般可以为社区居民提供高效的商业服务，服务态度也十分好，对社区居民的需求了解充分，但对高附加值的服务往往收费昂贵。社区商业机构和社区居民之间的冲突不断，多数是由于利益冲突问题，在中国社区服务中最突出的矛盾就是发生在物业公司与社区居民之间。商业利润导向的社区服务既可能为社区居民提供专业化的服务，也可能为了追逐利润最大化而放弃诚信，为社区居民提供不到位的服务。商业机构提供的服务大多是针对有较强支付能力、服务项目又较为单一、简单的专项服务，而对于穷人或者复杂化一点的专业服务置之不理。

（四）现实选择：三大机构的交叉融合

在社区福利政策的选择上，意识形态起到决定性作用，在自由市场经济时代，多样性的文化和生活方式是现代社会生活的重要特征，因此，社区福利必须要为不同社会阶层的成员服务，最合适的福利输送方法就是实行多元化的福利供给机制，既通过公共部门满足社会主要成员的福利需求，又要为低收入阶层和高收入阶层提供有针对性地商业机构和志愿机构的服务。同时在社会实践层面，三大机构的交叉、融合也不可避免，现在中国地方社会有大量的“融合性组织”出现，它们既包含了商业化的社区慈善活动，又有半公共化的志愿机构。

中国社区福利的道路选择

社会福利一直是西方社会政策研究与分析的核心概念之一，国内外有关“社会福利”政策的概念、理论、流派可谓纷繁复杂，强调国家、市场、社区、家庭在社会福利制度建立和输送方面所发挥的不同作用一直是经济福利多元主义理论的核心内容，从经济上完全融入全球化过程中的中国社会无法逃脱全球化的影响，但全球化背景下的中国社区福利道路选择问题讨论既是一个宏观世界性的问题，又是一个微观个体化的问题，既是一个现实问题，更是一个未来中国社会发展的方向问题，如果我们前见性地将中国社会框入到一个拥有特定人口、领土和的孤立的地理实体，就很容易将“中国社会”的概念完全被“悬置”起来。只有从传统、新传统和当下的实践中去认识和分析中国的社区福利政策发展现状，并再与西方的福利政策、文化传统进行比较，从中选择出一条适合中国社会发展的社区福利政策。

中国的近邻日本在面对着本国高度的老龄化、少子化突出问题时，十分强调地域社会的重组，并绘制出颇具建设性建议的地域发展计划（见图1），对中国发展社区福利有很多值得借鉴的地方。

全球化导致了一系列地方性问题的产生，诸如环境问题、就业问题、社会风险问题，而地方性问题的解决又需要通过全球化的产业分工和社会成员的充分就业、地方经济的发展来完成。戈斯塔·埃斯平-安德森在《转型中的福利国家》一书的结论中指出“经济效率的提高是福利发展的重要条件”，这是建立在他对北欧福利国家制度的反思基础之上的。

由于中国传统社会是一个中央集权社会，地域福利在中国社会的发展过程中不可避免既要遭遇到公共性和主体性缺失的问题，同时也要面临收入分配的不平等导致的阶层分化和福利的弱可获得性问题。随着中国社会管理体制改革的逐步推进，中国的社区发展计划中一再强调“居民自治”的理念，但中国社区福利体制需要在公共性、主体性、地域性方面仍然需要不断加强改革的力度，只有这三者的充分发展，中国社会才能在转型过程中避免遭遇太多的社会震荡和冲击，中国的社区福利发展也才能真正走出一条有自身特色的道路。

“公共性”的建设。社区本应是居民在地域范围内的“共同体”，是一个属于公共领域的空间，居民在这一公共空间，应有属于自己的表达权和参与权，但全球化生产模式和现代经济制度导致了“原子化”社会的出现，个体对公共参与的热情日趋下降，对公共生活毫无兴趣，对包含个体生活的各种亲密关系空间进行严格而理性的“殖民分割”，从而导致对国家主义和集体主义的彻底翻盘，公共性的解体和崩溃为地域福利的发展设置重重障碍。发展社区福利，需要社区成员的广泛参与、需要在公共部门和私人领域之间展开合作与互动。

“主体性”的恢复。居民是社区生活空间中的主体，社区生活的完成、社区福利的创造都需要居民通过自治来完成。社区福利的发展离不开居民主体性的建设，过度的政治干预自然会遭遇国家与社会的彻底“断裂”，正如戈斯塔·埃斯平-安德森对东亚国家福利模式的批评中指出：“东亚的‘儒家’家庭型的福利制度模式受到政府太多的限制，很难想象当前的模式能够延续多久”。因此，如果在进入世界结构之后的中国社区福利继续延续这种单向“被动式”的社区福利模式，社区福利供给的“浪费”和“不足”并存现象将在所难免。

“地域性”的塑造。社区是居民生活、休闲、娱乐的重要场所，是居民日常生活的重要空间，在居民的整个生命周期中发挥着不同的功能和作用。此外，地理气候、风土人情、生活习惯、经济水平在地域之间是存在着巨大的差异，发展地域福利不能搞“一刀切”，重视地域人群的心理感受、文化传统对构建符合地方习惯的社区福利模式十分重要。发展社区福利，只有在认同地域福利发展的差异性基础上，才有可能将社区福利的综合化、专业化、社会化、生活化理念加以推广。

参考文献：

1.戈斯塔·埃斯平-安德森.转型中的福利国家[M].商务印书馆，2010

2.彭华民等著.西方社会福利理论前沿[M].中国社会出版社，2009

3.林闽钢.现代西方社会福利思想—流派与名家.中国劳动社会保障出版社，2012

4.沈洁.从国际经验透视中国社区福利发展的课题[J].社会保障研究，2007（1）