不动产登记机构的统一问题

我国在很长一段时间实行的是城乡分割及指令性的计划经济，这造成了我国不动产登记制度的极不统一，具体表现为：城乡登记不统一、不动产登记范围不统一、登记机构不统一、登记程序不统一等。例如，我国的土地、房屋、海域、矿产资源、森林资源等不动产的登记发证分别由相应的行政管理部门或其下设的登记部门负责。土地上的所有权和他物权分别由土地行政管理部门和农业行政管理部门负责登记，房屋上的物权由房屋行政管理部门下设的登记机构进行登记，海域使用权由海洋行政管理部门登记，矿产资源、森林资源分别由矿产资源管理部门和林业管理部门登记。不动产登记制度的不统一造成的弊端是有目共睹的。它不仅增加了交易成本，不利于交易的快捷，更有害于交易安全，易引发各种纠纷。

故此，在《物权法》的起草过程中，“不少部门、专家认为，登记机构特别是不动产登记机构不统一，必然出现重复登记、登记资料分散、增加当事人负担、资源浪费等弊端，不利于健全登记制度，应当统一登记机构。立法机关经研究，赞同上述意见，同时又要考虑到统一登记涉及行政管理体制改革，实行统一登记需要有一个过程”。因此，《物权法》第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。从该规定可以看出，不动产登记制度的统一性至少体现在登记范围、登记机构与登记办法三方面。实际上，最核心的问题就是登记机构的统一。只有我们现存的诸多不动产登记机构先统一起来，才能做到登记范围、登记方法的统一。事实上，在统一不动产登记的过程中，最困难的也是登记机构的统一问题。

如何统一我国的不动产登记机构，理论界与实务界一直有很大的争议。有人主张仿效德国、奥地利等国家的做法，将不动产登记都统一到人民法院，由法院负责登记；有人主张仿效我国台湾地区，以土地吸收地上建筑物，将不动产登记都统一到土地登记机构。还有人（如笔者）主张，将现有的各个登记机构从原来的行政管理机关中分离出来加以合并，单独组建从中央到地方的垂直管理的不动产登记局。无论我国最终采取何种方式，必须承认的一点是，不动产登记机构的统一不可能一蹴而就，至少要分为三步：第一步，在现行的不动产登记体制中，实现土地、房屋等不动产登记类型内部的统一。比如，在房屋登记内部实现城乡登记的统一、各种地上建筑物登记的统一等。第二步，实现土地与房屋登记机构的统一，即将原先分散在房屋登记机构、土地登记机构、农业行政管理部门的房屋、土地上的物权登记统一到一个登记机构。第三步，在土地和房屋统一登记的基础上，进一步将矿产资源、海域、森林等其他不动产的登记统一进来。

在看了黑龙江省佳木斯市成立不动产登记管理局的情况介绍后，我对他们为推进不动产登记机构统一而进行的努力，表示肯定和赞赏。首先，他们的这种做法是有法律依据的。从《物权法》第246条的规定来看，在国家的法律和行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法做出规定之前，允许地方先行探索和试验，从而为今后不动产统一登记积累宝贵经验。佳木斯市成立不动产登记管理局正是为推动不动产登记机构的统一而进行的有益探索和试验。其次，佳木斯不动产登记管理局规划的不动产统一登记的步骤也是科学合理的。他们将统一不动产登记机构的步骤分为三步：“一、实现城乡统一登记，二、实现房屋、构筑物统一登记，三、逐步实现建筑物、土地统一登记。”佳木斯市不动产登记管理局的成立有利于实现前两步，但最困难也是最有意义的还是第三步，即对土地和建筑物进行统一登记。不动产登记的实质，是物权公示，体现的是政府公信力。实现建筑物、土地统一登记，无疑会强化政府公信力。这种趋势势在必行，在地方政府的职能整合中也具有可操作性。如果今后佳木斯市能够率先将土地和建筑物的登记都统一到不动产登记管理局，必将为全国范围内建立不动产登记管理局积累丰富的经验，从而最终推动我国不动产登记制度的统一。