不动产登记审查及赔偿问题探析

摘要：不动产登记的审查标准在很大程度上影响着登记机构承担责任的范围。登记机构承担责任的原因有很多，但第三人提供虚假材料中请登记引起的责任关系尤为关注。这些研究对于银行维护信贷资产的安全有一定的启示作用。

关键词：不动产登记；审查标准；赔偿责任

文章编号：1003-4625(2010)05-0077-04

中图分类号：F830.45

文献标识码：A

不动产抵押一直是银行业贷款审查所重视的重要的担保方式。被抵押的不动产真实性和安全性直接关系到银行信贷资产的质量。不动产抵押与登记息息相关，登记审查的准确性决定着抵押的有效性。因此。研究不动产登记审查标准及登记错误赔偿问题。对于银行业控制信贷风险具有很强的现实意义。《物权法》第21条第2款规定，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。这是首次以法律条文的形式明确了不动产登记机关登记错误的赔偿责任，这一规定不仅为因错误登记而遭受损害的受害人提供了相应的救济途径，也对登记机关的职务行为起到了一定的规范和制约作用，其积极意义值得肯定。但是登记机关承担赔偿责任的情形以及赔偿责任的范围如何确定同样引起了很大的争议。而这些问题与登记审查标准有密切的关系。因此，本文从登记审查的标准出发，重点探讨登记机关登记赔偿的具体成因以及与第三人之间责任关系等问题。

一、不动产登记的审查标准

(一)国外不动产登记的审查标准

在审查标准问题上，各国一般有两种做法：一是登记机构实行实质审查；二是登记机构形式审查加第三方机构进行前置性实质审查的模式。

1　登记机构实质审查

实质审查是登记机构不仅审查登记申请在登记手续法上的适法性，还审查其是否与实体法上的权利关系一致，以及实体法上的权利关系是否有效。采用此种做法的有瑞士、日本等国家。如根据瑞士《民法》第963条和第965条的规定，登记机关审查的对象范围包括登记申请、不动产所有权人的书面声明、申请人的处分权利书证、法律原因的书证，其中的“法律原因”即导致不动产物权变动的基础法律关系。日本《不动产登记法》规定了申请登记需提交的文件及登记机关的调查权。《日本不动产登记法》第50条规定：“1，登记官在有土地或建筑物标示登记申请时，或依职权进行其登记时，如有必要，可以调查土地或建筑物标本事项。2，登记官进行前款调查时，如有必要，限于日出至日落的时间内，可以检查土地或建筑物，要求土地或建筑物的所有人提交文书，或对上述人进行询问，于此情形，应携带身份证明书。关系人有请求时，应出示身份证证明书。”

2　登记机关形式审查和第三方机构的实质审查相结合

形式审查是登记官吏就登记申请，不审查其是否与实体法上的权利关系一致，而仅审查登记申请在登记手续上是否适法。形式审查和实质审查的分界，在于登记机关在审查交易行为时，除了审查登记同意之外，是否还审查物权行为，否定者即为形式审查，肯定者则为实质审查。现在很少有国家采取单纯形式审查，为了达到安全和高效并存的结果，各国一般构建分担登记机关登记审查功能的机制，即采用登记机关形式审查加第三方机构的实质审查的方式。采用这种模式的国家主要有意大利、德国和法国。如意大利登记机关仅审查当事人的申请材料是否齐备，为保证登记材料的真实有效性，在不动产登记前采取公证的形式或依法院判决来保证登记的真实性。如《意大利民法典》第2657条规定：“如果未按照判决、公证书或有签字认证或司法认证的私证书进行登记，则登记不得进行。国外制作的判决和文件应当经过承认。”第2671条规定：“受理制作或者认证应当进行登记的文件的公证人或其他公共事务官负有义务在最短时间内完成文件的登记，对因延误而造成的损害要给予赔偿，在自受理制作或者认证时起超过30日的情况下，处以特别法规定的罚款的适用，不受影响。”德国不动产的交易都有公证机构的参与，进行审查。如《德国民法典》第313条规定，当事人一方负担让与或受让土地所有权为义务的契约，需有公证证书。对其他不动产物权登记时，物权合意要通过公证人的认证。如果公证员工作出现错误，要进行赔偿。

综上，上述各国的做法兼顾了不动产物权交易的安全和登记错误受损的受害人的利益。由第三方进行实质审查分担登记机构审查风险与责任的机制也同时考虑到了国家的赔偿能力。

(二)我国不动产登记的审查标准

在我国，不动产登记的审查标准应当是实质审查还是形式审查一直存在争议。即使是在《物权法》颁布之后，这一争议仍然没有停止。《物权法》第12条的规定虽然被大多数学者解读为确定了登记机关实质审查的义务，如有专家提出，登记机构应当具有审查登记材料是否真实的义务，以避免错误登记。但也有专家指出，登记机关的审查主要是形式审查，实质审查是做不到的。主管部门的同志认为，实质审查顾及结果安全，但效率低，登记机关也承担一定风险。形式审查效率高，登记机关不承担风险，但存在不安全因素。

笔者认为不动产登记应当采用实质审查标准。这是因为《物权法》颁布以前，我国原先法律体系大部分采用实质审查的标准。在我国不动产登记主要涉及土地、房产、草原、林木、海洋、地质矿产等方面。《土地登记办法》、《林木和林地权属登记管理办法》和《海洋使用权登记办法》均采用实质审查标准。我国《房地产法》虽然规定房屋登记采用形式审查标准，但是在实际操作中，房产管理部门也是采用实质审查与形式审查相结合的方式。从交易风险防范的角度来看，不动产登记中采用实质审查标准可以有效防止错误登记，也有利于维护不动产交易的安全。

二、不动产登记错误的类型及责任主体分析

登记机关审查标准的问题直接决定着将来可能承担赔偿责任的大小，而这又关系到相关权利人尤其是不动产抵押登记中债权人的利益问题。不同的错误情形对应着不同的赔偿责任主体，这对于债权人弄清致害主体来讲具有实践意义。上文已述，我国采用实质审查制度，因此登记机关对于登记错误致损承担责任与否与其是否存在过错有关。从导致损害发生的过错角度看，登记错误给相对人造成损失的情形主要有以下五种：受害人自己的过错造成登记错误发生损失；登记机关过错造成登记错误发生损失；受害人以外的第三人(以下简称第三人)过错造成登记错误发生损失；登记机关与受害人共同过错造成登记错误发生损失；登记机关与第三人共同过错造成登记错误发生损失。

(一)受害人自身过错或者与登记机关共同过错造成登记错误致损的情形

由受害人自己的行为导致损害的发生成为不可避免或加重时，由受害人对自己的过错承担责任，这时登记机关可以免除责任或者部分免除责任。例如

受害人自己故意或者过失提交错误的登记信息最终受损，则受害人自己承担相应的损失。

(二)登记机关过错造成登记错误致损的情形

如果登记错误发生损失完全是由登记机关的过错造成的，那么登记机关承担完全的赔偿责任。主要情形如下：1，登记机关无正当理由拖延登记时间。例如，在申请人申请房屋抵押登记时，登记机关本应及时给申请人办理登记手续，但因其无正当理由而拖延办理致使该抵押权被他人登记，造成申请人的损害。2，无故拒绝有关当事人的正当的查询登记的请求。例如，相对人在与某人从事交易的过程中要求查询某项不动产是否设定了担保或其他负担，而登记机关无正当理由拒绝查询，致使交易当事人蒙受损害。3，无正当理由驳回当事人的登记请求权。

(三)第三人过错造成登记错误发生损失

如果登记机关的错误行为是通过第三者的过错(如提供虚假材料或欺诈)才产生损害时，如何确定责任主体有较大争议。有的学者认为登记机关对登记实行实质审查，由于第三人故意或过失提交虚假信息，登记机关审查不严造成受害人损失，应承担赔偿责任。有的学者认为虽然登记机关进行的是实质审查，但由于不动产登记过程中涉及的相关问题比较多，登记机关限于人力、物力等因素不可能事无巨细一一审查，所以，如果登记错误是由于第三人的故意或过失提交的虚假信息造成的，那么就应当由第三人承担赔偿责任，登记机关不承担责任。在当前我国财力还不太充足的情况下，这样也可以减轻国家的赔偿责任。也有的学者认为，这种情况下应当先由第三人承担赔偿责任，再由登记机关承担补充责任。确定登记机关是否承担赔偿责任取决于有无过错，而有无过错时则应当考察登记机关的职责。法国行政法院的判例认为公务过错按其严重程度不同可以分为一般过错和重过错。区别的方法是以某一具体情况下的中等程度的注意和勤奋为标准，欠缺中等水平的注意和勤奋为一般过错，超过一般标准的欠缺，以及明显而严重的欠缺，或故意行为为重过错。布朗戈判决指出，行政机关的责任不是绝对性的，根据公务的需要而不同。大部分公务活动按一般过错负责，某些公务活动由于特别困难或特别重要，为了减轻行政主体的责任，只对重过错负责。“

在《物权法》制定的过程中，有人提出建立中介制度和权利人自我提供材料制度，把登记中大量的实质审查工作由中介机构承担，通过中介机构的行业规范和行业自律，对资料进行实质审查，保证真实性。登记机关对有资质的中介机构的资料进行形式审查。对登记错误造成的损失，登记机关承担责任，以国家赔偿的方式进行补偿；对由于中介机构造成的登记错误，中介机构赔偿。在我国尚没有建立登记审查机构分担机制的情况下，考虑到登记机关实际情况，本文主张由登记机关对其重过错承担赔偿责任。1，因登记机关的重大过失造成登记错误。例如，某人将朋友委托其保管的房屋登记在自己名下，其提供的有关文件残缺不全，但登记机关未予审查，便为其办理了登记手续，并将该项权利记载在该人名下。2，登记机关的工作人员故意与他人相互勾结、恶意串通，造成交易当事人损害。3，登记文件遗失或者被损坏等原因造成受害人损失的。对于那些不属于登记部门职权负责范围以内的材料，如当事人之间的合同书等，只要登记机关尽到相应的注意义务，即使没有发现其虚伪性，也不应当认定过错的存在。对于申请人依法院的判决或行政决定而申请登记的情形，只要经登记机关审核判决书和行政决定书是真实的，即使因法院错判导致登记错误，也不应认定登记机关的错误。

三、第三人与登记机关共同过错时责任认定与承担

实践中，登记机关与当事人合谋错误登记造成相关人损失的情况较少，而第三人蓄意欺骗而登记机关失察致损是个值得研究的问题。

(一)责任归属的原则

当在一个登记错误的案件中既有第三人与登记机关均有过错，责任的归属，就是国家赔偿责任与民事赔偿责任如何分担的问题《物权法》对此未作明确的规定，学术界主要有以下观点：

1　份额责任原则。在登记机关与第三人共同过错导致登记错误造成受害人损失时，法院根据登记机关与第三人过错的大小，依据自由裁量权确定登记机关应当承担的责任份额，判令其赔偿相应的损失。虽然没有相关规定，但这是目前司法实践中较为通行的一种做法。最高法院(2001)法释第23号的规定体现了这一理念：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不该履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”这一原则使法院在处理案件时，应充分考虑登记机关在损害后果发生过程中所起作用的大小，来确定其所应承担的赔偿数额。如果不动产登记机关及其工作人员基于一般过失对材料审查不严而导致登记错误，则承担次要赔偿责任；如果不动产登记主管机关具有重大过失或故意，则应承担主要赔偿责任。

2　补充赔偿责任原则。补充责任是指当多个行为人基于各自不同的发生原因而产生数个责任，造成损害的直接责任人按照第一顺序承担责任，承担补充责任的责任人在第一顺序的责任人无力赔偿、赔偿不足或者下落不明的情况下承担责任，且可以向第一顺序的责任人请求追偿。补充责任的补充主要体现在两方面：第一，程序意义上的补充。“补充”指顺位的补充，也就是先由直接责任人承担赔偿责任，直接责任人没有赔偿能力或者不能确定谁是直接责任人时，才由补充责任人承担赔偿责任。第二，实体意义上的补充。如何理解“补充”的范围?赔偿责任是一个整体，既是补充，就意味着补充不足的赔偿，也就是补足差额。或者说，补充的范围也就是赔偿无法得到实现的部分。在我国的法律和司法解释中，补充责任主要存在《民法通则》中有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用，不足部分，由监护人适当赔偿。最高人民法院法函[1998]3号“关于会计师事务所为企业出具虚假验资证明应如何承担责任问题”的复函指出：在民事责任的承担上，应当先由债务人负责清偿不足部分，再由会计师事务所在其证明资金的范围内承担赔偿责任。这里规定的也是一种补充责任。登记错误过程中适用补充责任就是受害人优先通过其他途径获得赔偿，如民事诉讼或仲裁，在穷尽其他求偿手段均无法获得赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由不动产登记机关承担补充赔偿责任。

有些学者提出国家承担补充责任，可能也是基于登记机构实质审查要求过难角度的考虑。但本文认为不宜采用补充责任，学者们主张补充责任存在部分情形下，这些情形到底指哪些不好界定。补充责任又是一种次要责任，受害人应当首选要求加害人承担赔偿责任，当加害人无力承担时才可要求登记机关担责，这会加重受害人救济的成本和困难程度。

3　连带责任原则，该种观点认为当事人提出赔偿请求时，由登记主管机关先赔偿全部损失，然后登记机关再向民事侵权行为人追偿其所应当承担的份额，可以称为连带责任。

两种责任并存的情况主要发生在如下两种情形下：一种是，如果登记错误源于登记机构和申请人的故意、恶意串通导致的虚伪登记，此种情形下，构成主观上有意思联络的共同侵权；另一种是，登记错误原因系由于申请人提供了虚假的证明材料，而登记机关未尽审查义务。从侵权行为的构成来看，尽管二者无主观上的意思联络，但行为具有关联性，是造成同一损害的共同原因，属于客观行为关联共同加害行为，仍是共同侵权行为。因此，笔者赞同连带责任说。

(二)责任竞合的处理

出现第三人和登记机关共同过错进行赔偿时，实际上是第三人民事责任与登记机关赔偿责任的竞合。笔者认为在两种责任并存时应当做如下处理：

1　赋予受害人救济程序的选择权。当登记行为错误导致受害人损害时，如果既有第三人的行为又有登记机关的过错行为，二者均应承担责任，应赋予受害人选择权，即受害人有权选择国家赔偿在先民事赔偿在后，也有权选择民事赔偿在先国家赔偿责任在后。

2　当受害人选择其中任何一方追究责任时，该方主体都应承担全部赔偿责任。首先，对于因登记错误造成损失的受害人来说，只要无过错，请求侵权任何一方承担责任均应得到支持。其次，第三人和登记机关均有过错，其行为与受害人的损失之间有因果关系，他们是各自为自己的过错负责。最后，为何不赞成在诉讼中划分登记机关与第三人的过错比例后承担份额责任呢?是因为他们之间的过错比例是法官运用自由裁量权的结果，在不同的诉讼中不同的法官对他们的过错程度和划分比例的认识可能会不一致，会作出不一致的判决结果，而且受害人为了获得完全的赔偿必须经历两个程序也会加重其负担。

3　《物权法》规定了追偿制度，登记机关在承担责任后可以向连带责任人追偿。第三人有无过错和登记机关是否存在重过错是判断他们是否承担赔偿责任的标准，而过错程度则成为登记机关是否追偿以及责任分担比例的标准。

4　为了保障受害人的利益落到实处，还应当在程序上给予相应的保障。若受害人选择民事诉讼，但未获得赔偿时，可以再提起行政诉讼，提起民诉的时间视为行政诉讼时效中断。

四、登记错误赔偿中银行权利的维护

银行业金融机构经营遵循审慎原则，在信贷业务上一直重视房地产抵押的重要作用。当房地产抵押登记错误时，行使抵押权的银行如何维护自身的合法权益成为亟待解决的课题。举例来说，某银行向李某发放贷款，李某弄虚作假将已设定抵押登记的房屋再次向房管局申请登记，房管局出现重大过失未经核实将其登记。其后，李某多笔债务无法偿还，导致银行抵押权顺序在后根本无法实现。在这种情况下，银行可以选择提起对李某的民事诉讼，也可以提起对房管局的行政诉讼请求国家赔偿。