我国财政科技投入的几种方式比较

摘 要：近年来，财政科技投入总量大幅增长，随之面临着不断总结、创新方式的要求，以适应不断发展的科研活动需求，进一步提高投入效率。在对财政科技投入的几种常见方式进行梳理和比较的基础上，对财政科技投入方式创新提出建议。

关键词：财政科技投入；投入方式；比较

中图分类号：F201 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-152-02

引言

我国在“十一五”期间财政科技拨款达到13 408亿元，是“十五”期间国家财政科技拨款总额的2.7倍，年均增速达到23%。同时，2010年我国研发经费开支占GDP的比例达到1.5%，与2002年的1.1%相比有较大提高[1]。

进入“十二五”时期，国家的财政科技投入将会继续保持稳定增长，投入方式面临着不断改革和创新的要求，同时，对科技经费的管理也将遵循和适应各种科研活动的规律和特点，进一步往科学化和精细化的方向发展。国家“十二五”科学和技术发展规划中提出，深化科技体制改革，全面推进国家创新体系建设，要“加强财政投入对全社会科技资源优化配置的引导功能”、“把深化科技计划和科研经费管理制度改革作为科技管理体制改革的突破口”以及“财政科技投入进一步加大对基础研究、前沿技术研究、社会公益研究和重大关键共性技术的支持，加大科技成果转化的投入力度。根据科研活动的规律和特点，加强科研经费的过程监管，改进科研经费使用的绩效评价，提高科研经费管理的科学化水平。”

因此，我们需要对目前已有并常见的几种财政科技投入方式进行梳理和比较，以为财政科技投入方式的改革和创新寻找思路，建设更加完善的多元化、多渠道科技投入体系，激励引导全社会资金更多投向科技创新，同时，促进财政科技投入效率的进一步提升。

一、财政科技投入的几种主要方式

（一）行政拨款制

行政拨款制是在我国传统长期的科技体制下形成的一种科研经费管理方式，这种方式下，科技资金的投入一般单纯依靠国家和地方财政拨款，投入对象主要是独立的科研机构，也可称之为“供给制”。事业费和基本建设投资由财政直接划拨，科研专项费由科技行政部门按计划下拨。这样就形成了与国家行政管理体制相适应，根据国家和地方两级科技计划，由中央和和地方两级财政决算的科技经费管理渠道。在我国，中央财政一般支持的是中国科学院及部属科研机构，对应的是国家重点科技任务；地方财政一般支持地方科研机构，对应的是地方科技任务。这种科技资金投入体制具有和行政管理相似的特征，具有一定程度的行政集中性、计划性和封闭性 [2]。

（二）项目课题制

项目课题制是为避免拨款制的一些弊端，随着项目管理的通行而产生的一种新的经费管理方式。项目制以项目任务为核心，以完成合同任务为目标，参与项目研究的人员以成员形式加入到项目组，他们通过协议或合同以及其他的社会关系组织到一起，在项目的不同时段不同程度的介入项目活动，理论上讲不具有严格的行政上下级关系，项目任务验收完成后，项目组也即可以宣布解散，项目组成员因任务需要加入到新的课题组中。因此，项目组没有严格的行政边界，是临时性的开放性的。这一点与一般企事业单位和政府机构很不一样。对项目的投入也以任务为核心，一般在项目中前期会有较大比例的投入。

（三）基金制

目前，无论国内还是国外，财政科技投入逐渐形成“基金制”投入的一种方式。在辞海中，对于“基金”的基本解释是这样的：基金为兴办、维持或发展某种事业而储备的资金款项；详细解释是：为兴办、维持或发展某种事业而储备的资金或专门拨款。基金必须用于指定的用途，并单独进行核算。

从资金关系来看，基金是指专门用于某种特定目的并进行独立核算的资金；从组织性质上讲，基金是指管理和运作专门用于某种特定目的并进行独立核算的资金的机构或组织。

财政科技投入基金制借鉴以上传统的基金管理方式经验，针对一些新的科研创新活动的特点而提出的，比如说我国的科技中小企业创新基金即是采取基金制管理的财政科技投入资金。基金制管理的适用对象一般是小而多的工程、研究或服务活动，分类相对繁多细化，费用支出相对分散，即使是政府鼓励倡导的投入方向，在建设运行管理方面一般可以遵循市场交换的原则，即在微观领域，市场机制起作用。财政性基金投入通过鼓励引导并采取多元化投入方式，吸收其他形式的资金，通过专业化有效管理，利用杠杆原理，引导放大财政性资金效率，从而形成社会公共效益的最大化。

（四）其他方式

除上述所说的几种主要的财政科技投入方式外，还有一些新的科研资金投入方式的研究，比如说奉公教授提出的“拟成果购买制”，主要是针对公共产品类科研来说的，是指政府在公共产品类科研领域模拟技术交易或政府采购的形式，将原来在研究之前即投入科研资金的立项拨款制改为以附加高额利润“购买”公共产品类研究成果的科研资金投入体制。这里的购买不是真正意义上的购买，而是模拟经济学上的购买，也不是指政府“购买”后据为国有的交易行为，而是对公共产品类科研资金投入方式的一种制度创新。

另外，近年来一些新的投入方式也渐有发展之势，包括后补贴补助、以奖代补制度等。后补助是指，项目立项后，承担单位围绕目标任务，按照约定先行投入并组织开展研究开发活动，在项目完成并取得相应成果后，按规定程序进行审核、评估或验收后给予相应补助。后补助采取事后一次补助和预拨部分启动经费、事后补齐两种补助方式。对于研发经费需求量大、风险程度高、承担单位经济实力较弱的项目，可事先拨付不超过该项目专项经费预算申报额度30%的启动经费。以奖代补是指单位围绕国家的计划指南目标，自行投入并组织开展研究开发活动，取得相应成果后，按程序经过申报、审核、评估后，纳入相关国家科技计划给予相应补助（奖励）。以奖代补采取成果认定后给予一次性补助（奖励）资金的方式。对于这两种资金支持方式，项目承担单位可用于补偿开展相关研发活动发生的、相应计划经费管理办法允许的各类支出[1]。

二、财政科技投入的三种常见方式的比较

行政事业拨款制、项目课题制和基金制是我国近些年科研经费投入的3种主要方式，3种方式都具有很鲜明的自身特点，对于科研进行的阶段和科研活动价值产出的内容要求也各有侧重不尽相同，具有很强的互补性。

行政事业拨款制的实行由来已久，对于专门从事科研活动以及管理的行政事业单位专门成立部门，应稳定的财政拨款进行支持，特别是用于人员工资等费用支出。在计划经济时代以及国家宏观管理层面，行政事业拨款制显示出他的巨大优势。这种投入方式非常有利于其所支持事业的长期存在和稳定发展，有利于专业人才的长期培养，形成人才纵向梯队，但这种方式也有明显的缺陷，如稳定的支持容易引起人员的惰性，容易产生资金投入的低效率，使科研成果缺少应用性，管理人员缺少服务性，同时难以对产出成果进行绩效考核；另外，由于长期稳定且缺少变化的投入，会导致科研活动相对封闭、创新性减少，形成无效率或效率低下的条块分割状态。

相对于行政事业拨款制，项目课题制具有很多的优点，近些年在许多领域都得以应用实施。项目课题制引入了竞争机制，建立了过程管理和目标考核体系，一定程度上可以打破行政体制纵向的束缚，培养扁平化的和网状的项目人才团队。但项目课题制由于其内在固有属性和外在管理难以到位也存在诸多弊端，如注重过程管理轻目标管理，注重项目的申报和立项，而对成果缺少实质性的审核，许多项目的验收和鉴定都流于形式，容易产生短期行为。存在没有依据使用效率配置科技经费，形成科技经费使用效率最高而投入反而最低的现象，以及立项过程长，手续繁杂，对科学前沿的动态难以做出快速反应等等，这些弊端导致我国项目经费一定程度上存在投入产出率偏低的情况[3]。

科技投入基金制是一种不同于合同制、项目制和国家行政拨款的科研经费管理体制，它突破传统的经济体制下科研经费依靠财政预算先行拨款的管理模式，引入和实施新的科研经费资助模式和管理理念，在学科研究、技术转化、资源共享等方面逐渐形成资助框架体系，在价值评议和绩效评价的基础上进行灵活的补贴奖励以及购买活动。基金制投入偏重于在一定风险条件下，寻求价值的最大产出。基金一般具有开放性，既可以包括来源于国家财政的资金，又可以包括其他多元化来源的资金。这与现阶段完善多元化、多渠道科技投入体系的要求相契合。基金制的缺点是筹集和支出都相对分散和不确定，因面对的申报主体多、小、散，需要较严格规范的审核流程和工作人员较高的管理素质和能力，组织审核评估工作相对大量而复杂。因此，基金制的投入管理具有明显的灵活性、开放性、专业性和市场引导性。基金制强调预先设计制定基金投入的退出机制，包括完全退出和各种方式的相互转化的条件、期限等设定。不管是无偿补助还是有偿使用，对于基金的管理，都需要具备强烈的风险意识。要坚决守住行业系统性和区域性风险底线，切实防范各种管理风险和金融风险。基金投入流程的科学设置和规范操作是保证投入效果的前提。程序的设置体现与国家政策目标的一致性，并充分吸收市场机制原则，适当约束个体的逐利行为。

结语

从一定角度讲，科研经费管理的质量是科研活动管理与服务质量的重要组成和体现。经济实力的增长为我国科学研究提供了财政经费保障，但对财政科技投入的效率也提出要求。针对不同类型的科研活动规律和特点，采取相应的财政科技投入管理方式，可以在科学化投入、精细化管理的基础上，更好地发挥财政资金的杠杆引导作用，针对不断增加的科研活动呈现的新特点，不断创新和完善新的财政科研投入方式，并与合同管理、计划管理、绩效考核、政府采购等政策措施有机结合，逐步建立综合适应完备的财政科技投入体系，可以进一步提高财政资金的投入效率。

参考文献：

[1] 收放并举，提高科技经费使用效率[N].科技日报，2011-12-01（1）.

[2] 祝云.地方财政科技支出与经济增长的关系及其绩效评价研究[D].成都：西南交通大学，2007.

[3] 奉公，等.国家公共财政新型科学技术投入体系初探[J].科学学研究，2006，（2）：191-196.