我国财政科技投入规模与结构研究

[摘 要] 财政资金是科技投入的重要来源。我国财政科技投入的规模与结构现状表明,我国的财政科技投入与其他国家相比,尚存在较大差距。针对我国财政科技投入在规模、结构和管理中存在的问题,提出相应的对策已成为提高我国财政科技投入绩效的必然选择。

[关键词] 财政科技投入 规模 结构

众所周知,科技进步对一个国家的经济和社会发展起着至关重要的战略作用。科技进步需要强大的经济资源支持,而支持的决定因素就是全社会的科技投入。因此,各国都积极筹措资金,促进本国科技水平的提高。在全社会科技投入中,政府的财政科技投入是重要组成部分,它在资源配置、组织调控上具有指导和调节作用,是其他科技投入所不可替代的。

一、我国财政科技投入规模与结构的现状

1.我国财政科技投入的规模分析

我国财政科技投入的规模分析主要从财政科技投入的绝对规模、财政科技投入占GDP的比重和财政科技投入占财政总支出的比重等方面进行分析。

(1) 财政科技投入的绝对规模

财政科技投入在绝对量上逐年增加,但总量较小。从2000年至2008年,财政科技投入由575.62亿元增长到2581.80亿元。9年时间财政科技投入增长了4.48倍。但相对于财政总支出,其总量仍然较小。2008年的财政总支出为62592.66亿元,其财政科技投入2581.8亿元,仅占财政总支出的4.1%。

(2) 财政科技投入占GDP比重

财政科技投入占GDP比重反映了一国财政科技投入强度。我国财政科技投入占GDP比重偏小。目前,我国正处于工业化的中后期阶段,在这一阶段,发达国家的政府研发投入占GDP的比重均在1%以上。而由表1可知,我国2000年至2008年财政科技投入占GDP比重一直维持在0.6%-0.9%之间。相比较众多国家在工业化中期阶段的财政科技投入,我国的财政科技投入处于较低水平。

(3) 财政科技投入占财政总支出的比重

财政科技投入占财政总支出的比重有所下降。20世纪90年代,我国财政科技投入占财政总支出的比重一直维持4.1%-5.1%之间。从2000年起,财政科技投入占财政总支出的比重有所下降,表1数据显示2000年-2008年财政科技投入占财政总支出的比重一直维持在3.6%-4.3%之间。

此外,我国财政科技投入增长的波动幅度较大,且有的年份增长速度明显低于财政总支出的增长速度。表1显示:2000年财政科技投入的增长仅为5.8%,而2006年为26.5%。在2000-2008年这九年中有3个年份财政投入的增长速度明显低于财政总支出的增长速度。

表1 2000-2008年我国财政科技投入情况

年份 财政科技投入(亿元) 财政科技投入比上年增长(%) 财政总支出(亿元) 财政总支出比上年增长(%) 财政科技投入占财政总支出的比重(%) 财政科技投入占GDP比重(%)

2000 575.62 5.8 15886.50 20.5 3.6 0.58

2001 703.26 22.2 18902.58 19.0 3.7 0.64

2002 816.22 16.1 22053.15 16.7 3.7 0.68

2003 975.54 19.5 24649.95 11.8 3.9 0.70

2004 1095.34 12.3 28486.89 15.6 3.8 0.68

2005 1334.91 21.9 33930.28 19.1 3.9 0.73

2006 1688.50 26.5 40422.73 19.1 4.1 0.80

2007 2133.50 26.4 49781.35 23.2 4.3 0.82

2008 2581.80 21.0 62592.66 25.7 4.1 0.8

注:2006年及以前年度财政科技支出包括科技三项费、科学事业费、科研基建费和其他科研事业费;2007年政府收支分类体系改革后,财政科技支出包括“科学技术”科目下支出和其他功能支出中用于科学技术的支出;前后年度财政科技支出涵盖范围基本一致。

资料来源:根据《中国科技统计年鉴(2009)》整理而得。

2.我国财政科技投入的结构分析

(1) 从科学研究活动的类型来看

科学研究从类型上看主要包括基础研究、应用研究、和试验开发。基础、应用和开发的投入比例应该与科技、经济发展水平相协调。尤其是基础研究应该是财政科技投入的主要方向。因为基础研究属于纯公共产品的范畴,其研究成果具有社会性特征。另外基础研究也是应用研究和科技成果开发的基础。但是我国基础研究投入偏少,难以支撑我国实现向创新型国家的转变。近几年来,基础研究经费在整个科学研究与发展经费(R&D经费)中的比重一直徘徊在5%左右。2008年仅为4.8%。而大部分OECD成员国的基础研究经费占R&D经费比重一般在10%-20%之间。

(2) 从科学研究活动的执行部门来看

从纵向看,中央与地方财政科技投入范围的划分尚不明确,在中央和地方的财政科技投入项目中存在着很多重叠项目、交差项目。同类型研究,科技资金却分散在多个省份、多个项目,由不同单位、不同研究人员利用小额度资金分别进行低水平研究横向。

从横向看,财政科技投入涉及财政部们、科技部们、卫生部们、农林水利部门等各个部门。部门之间缺乏沟通协调,资金安排各自为政,致使科技项目管理缺乏统筹规划,科技投入管理缺乏有效的资源整合机制,资金分配操作不规范。例如在对某省科技项目调查中发现,关于肝病问题的研究,投入资金74 万元,但分散在16 个大项目、33 个子项目中,每个项目平均资金2～3 万元,由7 家不同的单位承担,且连续三年所有项目的负责人均不相同,其中某些项目,不但题目相似,研究内容、技术方案等完全相同。这样的重复投资,分散了资金,除起到为立项而立项的作用外,根本不能达到预期的研究成果。

二、财政科技投入规模与结构的国际比较

1.财政科技投入的规模比较

政府的财政科技投入是一国科学研究与发展经费(R&D经费)的重要来源。但是,受一国经济实力的限制,各国政府的科技投入规模各异,发展势头也不尽相同。为了更好的对各国政府科技投入规模进行比较,考虑到各国货币单位的不同和汇率换算的复杂性,本文主要采用相对指标进行比较,如政府科技投入占GDP的比重、占科学研究与发展经费(R&D经费)的比重等。

(1) 政府财政科技投入占GDP比重

政府财政科技投入占国内生产总值的比重主要用来衡量各国政府财政科技投入的强度,从而反映各国在科学研究与发展方面的实力和努力程度。由表2可以看出:2008年,美国联邦政府投入的研发经费占其国内生产总值的比例为1.0%;日本为0.7%;德国为0.79%;法国为0.75%;英国为0.67%;中国为0.8%。中国政府的财政科技投入水平与这些国家基本相当。但是,中国正处于工业化的中后期阶段,而这些国家在工业化中后期阶段时,以1971年为例,美国政府科技投入占GDP比重为1.37%;日本为0.54%;德国为1.07%;法国为1.17%。所以就目前状况来看,中国的财政科技投入占GDP比重仍然是比较低的。

表2 政府财政科技投入占GDP、R&D比重(%)

国家 财政科技投入占R&D比重(2007) 财政科技投入占GDP比重(2008)

美国 22.7 1.0

日本 15.6 0.70

法国 38.4 0.75

德国 27.8 0.79

英国 29.3 0.67

中国 27.0 0.80

资料来源:OECD《主要科学技术指标(2009)》、《主要科学技术指标(2008)》

(2) 财政研发经费投入占R&D经费的比重

2007年美国政府财政研发投入占R&D经费的比重为22.7%,日本为15.6%,法国为38.4%,德国为27.8%,英国为29.3%,这与20世纪70年代相比下降了很多。从20世纪70年代开始,这几个国家的政府财政研发投入占国内研发总经费的比重一直在下降。1971年,美国为57.4 %,日本为29.2 % ,德国为46.7 %; 法国为63.9 %; 英国1972 年的数值为49.5 %。造成这种下降的主要原因是进入后工业化时代,企业界的科技投入增加较快,因此企业界所占比例增长速度较快,而政府所占比例相对就减少了。我国正处于工业化的中后期阶段,政府科技投入占R&D经费的比重应与70年代初期的美、日、德、法等国相似。2007年我国财政科技投入占R&D比重为27%,显然比70年代初期的美、日、德、法等国低很多。

2.财政科技投入的结构比较

(1) 从科学研究活动的类型看

基础研究成为政府科技投入的优先领域。2007年,美国联邦政府财政科技投入为1399亿美元,其中基础研究投入为268亿美元,占财政科技投入的19.1%。2006年,法国政府财政科技投入为173.4亿欧元,基础研究投入为30亿欧元,占财政科技投入的17.3%。而我国政府的基础研究经费占财政科技投入的比重仅为10%左右

(2) 从科学研究的领域看

美国政府科技投入主要用于国防研究、健康卫生研究、空间科学技术研究、能源环境研究这几大领域。2008年美国政府科投入用于国防研究的支出为851亿美元,健康卫生研究的支出为292亿美元,空间科学技术研究的支出为106亿美元,能源环境研究支出为42亿美元。2006年,法国政府共投入173亿欧元用于可持续能源与环境、新材料与信息、生物技术与健康、生态与可持续发展等领域。我国政府的科技投入主要用于生物医药、信息技术、IT研究等领域,基本与上述国家的科技投入领域相似。

三、我国财政科技投入规模与结构存在的主要问题

1.我国财政科技投入规模较小,投入强度偏低

我国财政科技投入近几年来虽然大幅增长,但其规模仍然较小,强度偏低。从与国外相关国家的比较以及统计数据看,财政科技投入规模较小,强度偏低。

从财政科技投入的规模分析,我国财政科技投入增长较慢,在有些年份甚至低于财政总支出的增长速度。在2000年-2008年间,2000年、2002年、2004年的财政科技投入增长均低于财政总支出的增长;财政科技投入的强度分析,财政科技投入强度主要通过财政科技投入占GDP比重这一指标反映。我国目前正处在工业化的中后期阶段,2000年-2008年,我国财政科技投入占GDP比重一直在0.6%-0.8%之间;与此同时,发达国家在工业化中后期阶段,美国财政科技投入占GDP比重为1.4%以上、法国的为1.1%左右、德国的为1%以上。由此可以看出我国财政科技投入规模仍然较小,强度仍然偏低。

2.财政科技投入结构不合理,投入不足与资金浪费现象并存

(1) 基础研究领域投入不足,制约着我国整体科技水平提高

基础研究在整个科技体系中处于核心地位,世界发达国家都非常重视对基础研究领域的投入,以美国为例,2007年,联邦政府财政科技投入达到1399亿美元,基础研究经费占268亿美元。占到财政科技投入的19%以上。而我国财政基础研究投入占财政科技投入的比重仅为10%左右。这与我国科学技术跨越式发展的战略要求是不符的。也与我国要加强原创性创新、增强自主知识产权和提高竞争力的科技发展目标不相适应。

(2) 应用研究和产业化阶段投入过多,存在浪费现象

我国目前有限的财政科技投入较多地用在有市场效益的应用研究和产业化阶段。财政科技投入有很大一部分用于国有大中型企业的关键性技术技术攻关项目和高新技术产业化。显然这属于企业的科技活动,具有非公共产品的性质,完全可以通过市场运作,由企业独立承担这部分科研经费投入,政府财政的直接资金支持实质上是变相给予企业补助,使得企业自身对于这项研究不承担风险,缺乏成本约束,从而不会谨慎、节约地加以运用。这也与WTO规则对政府支持企业竞争性技术创新不能超过补助标准的要求不相适应。另外,客观上也存在资金投向分散、在一定程度上影响了资金使用效益的发挥。

3.财政科技投入的统筹规划不足,资金利用率低

(1) 财政科技投入政府层级划分不明确,存在重复、交叉投入

从纵向看,中央与地方财政科技投入划分尚不明确,交叉投入、重复投入现象严重,没有形成中央和地方科技投入各有侧重、相互补充的结构。从横向看财政科技投入涉及到财政部们、科技部们、农林水利部们、卫生部们等多个部门。这些部门的科技计划缺少国家层次上的统筹规划和协调,各类计划存在着边界模糊、交叉重叠。由此产生科技计划项目交叉投入,重复投入,造成了财政科技经费的浪费。

(2) 科研项目重复立项时有发生,资金分散,难以形成聚合效应

到目前为止,我国已先后推出了20余项国家重点科技计划,形成了一个较为庞杂的国家科技计划体系。但这一体系缺少国家层次上的统筹规划和协调,各类计划存在着边界模糊、交叉重叠,致使科技项目重复严重,资金浪费。同类型研究,科技资金却分散在多个省份、由不同单位、不同研究人员、分别进行研究,这必然导致科技项目规模小,而且资金也比较分散,致使低水平重复研究过多,科技创新含量低。这不仅浪费财政科技经费,而且难以形成合力,不能从根本上解决问题,不能形成真正有价值的研究成果,严重影响项目的完成质量。

4.财政科技投入管理体制不健全,监督体系不严密

我国财政科研经费的管理主要以“人治”为主。在科研项目的经费申请中,政府科技部门的行政人员可以直接参与科研项目的选择、评审以及监督。人际关系在多个层面起重要或主导作用,因此人际关系常常代替了专业标准。科技人员为了申报项目,不再热衷于科技课题的好坏,而是向有权决定项目分配的政府人员行贿、或者拉关系。科技的专业优势在现有体制下难以发挥应有的作用。

在科研项目执行过程中,科研经费的使用缺乏有效监管。无论项目的科研经费使用情况如何,无论项目的执行结果如何,均能通过验收。整个项目监督管理过程缺乏明确的标准及制度,对项目承担单位缺乏约束力,国家的财政科技资金成了“免费的午餐”,致使目前科技成果的水平低、科技创新力低、科技资金效率低。

5.在政府预算中未设立政府R&D经费支出项目,难以进行国际比较

由于在政府预算的科技支出科目中没有设立R&D经费支出项目,无法直接从财政渠道获得较为全面、系统的政府R&D经费投入数据。发达国家为便于统计和国际比较,都设有R&D分类项目。目前我国政府R&D经费的统计数据只能“自下而上”从相关科目中估算得出。我国曾于2001年由七部委联合开展了全社会R&D资源清查工作,得到了2000年政府科技投入中R&D投入的数据,但这只是第一次取得的历史数据。现在常规地取得这些数据还有相当的难度,只能通过估算得出。

四、提高我国财政科技投入效应的对策

1.加大财政科技投入力度,建立多元化的科技投入机制

应确立财政科技投入在公共支出中的优先地位,从法律层次和操作程序上建立起财政科技投入适度超前、稳定增长机制,加大我国财政科技支出力度,确保财政科技投入的增长速度高于政府财政支出的增长速度。与此同时, 应面向市场,实行科技投入主体多元化。财政、金融、企业、民间团体、外资均可成为科技投入的主体。财政投入应主要用于基础性的社会公益性项目,并发挥引导和示范作用;金融投入主要用于有价值保障的经济效益大的项目,发挥支撑作用;企业投入应成为科技投入的重要主体,建立起企业科技自主投入机制;民间、海外资金是科技投入的补充。

2.明确财政科技投入的战略和重点

首先,加大对基础研究、战略性高技术、共性关键性技术投入,更多地支持能提高我国技术创新能力,并产生拥有自主知识产权的重大科研成果项目,加强支撑创新活动的科技基础设施建设。逐渐使基础研究经费占R&D经费由现在的5%左右提高到10%～15%。

其次,继续发挥财政科技投入主渠道作用,按照“支持重点、兼顾一般”的原则,集中资金保证重点科技领域和重点项目的投入。要根据公共财政的要求,根据社会需求,对重点发展的应用领域进行适当的调整,选择能最大限度地促进各地区经济社会发展的重点产业、重点领域和重点项目集中投入,统一规划,总体设计,分项实施,有重点、有突破、有所为、有所不为。

3.加强对财政科技投入统筹规划,杜绝财政科研经费的浪费

我国是发展中国家,科技资源十分有限。必须拥有合理的顶层设计和强有力的宏观调控机制,以保证集中和共享各种优势资源。因此,国家必须改变目前科技管理条块分割的现状,集中进行战略统筹规划,使有限的资金及科技资源发挥最大的效用。具体如下:

明确划分中央与地方财政科技投入的界限,避免或尽量减少不同级次上的重复投入现象,以减少浪费现象发生。中央财政科技投入主要投向为基础研究、公益性应用研究、高技术研究和科技服务平台等方面; 地方财政科技投入应着重解决影响区域发展以及提高区域产业竞争力有关的科技问题,尤其是二次开发、科技成果转化和技术推广环境建设以及科学普及等方面。

加强科技部们、财政部们、卫生部们、农林水利部们等部门的信息沟通与协调,对各部门的科技计划进行立项评价,避免重复投入、交差投入。同时,整合各部门的科技资源,制定国家层次的科技资源配置规划,集中经费,有计划、有步骤地办成事关我国经济和社会发展全局的重大科技项目。改变财政科技投入“短、小、散、低”的状况。

强化各科技计划间的整合与协调。在整合现有各科技计划的前提下,建立专门机构,集中各方面专家,负责国家科技战略和科技计划的制定、明确各科技计划的定位和投向。避免科技计划项目的重复、交叉。合理确定部级科技计划和地方科技计划投入领域和重点。

4.完善财政科技投入管理体制,规范项目资金的审批和监督

在科研项目审批方面,必须改变目前科技部门行政人员干涉科研项目的现状,建立由科技专家组成的专业组织,赋予其对科技项目的评审、评价及监督的权力。科技部门的人员主要是服务的职能,可以参与相关法律法规、国家科技战略等的制定及为其执行服务,可以监督并引导项目的方向。但不能直接干预具体项目的选择。

在科研项目资金管理方面,重点突出资金管理与项目管理协调统一,推进财政资金事前、事中、事后全方位监督管理。必须严格项目申报管理,从源头上强化资金的事前监管,申请科技经费的单位必须在向有关部门提出申请的同时,向财政部门提出申请。单位申报后,由有关部门与财政部门通过评审专家组成的专业组织或委托专门评估机构等对项目进行严格评审;项目通过后,在科研项目经费的拨付过程中,要减少拨款中间环节。对科技项目推行集中支付制度,由财政部门直接划拨到项目使用单位,不再转拨或切块到相关主管部门,防止变更专项资金使用用途和挪用专项资金;在事后财政科研资金的事后管理中,对不能达到预期效益和没有必要继续实施的项目,财政部门将根据跟踪问效的结果停止拨款,并根据实际情况考虑是否追回已拨资金。

5.调整和修订财政科技投入预算科目

科技投入预算科目的设置应符合财政预算管理要求,方便科技和行业主管部门及研究机构的使用,有利于进行统计和国际比较。在国家财政科技科目中设立政府研究与发展经费(政府R&D经费)科目,以保证其在国家财政投入中的地位,确保国家财政用于科技经费的增长幅度高于国家财政经常性支出的增长速度。

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