我国现行“敬老卡”政策的实施问题与改进策略

导读：上海市70岁以上老年人非高峰时段免费乘车政策实施七年有余。通过对上海“敬老卡”（交通功能）实施情况的调查分析，排摸相关群体的不同反映和意见，阐述现行老年人免费乘车政策存在的主要问题，进而对目前的执行政策可以得出两项优化建议：一是将上海“敬老卡”的门槛准入标准降至65岁为宜；二是将上海“敬老卡”免费公交功能的“无限量暗补”改为“定额化明补”，可分别采取阶梯式或固定式补贴办法。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.016

2007年10月，上海市推出了“70岁以上老年人非高峰时段免费乘车”政策，并随之统一制作并发放了可计次的专用乘车卡，即“敬老服务专用卡”（社会保障卡副卡）。“敬老卡”政策实施以来，受到了大多数老年人的欢迎和支持。但在实施过程中仍存在较多不完善的地方，有许多人大代表、政协委员以及市民纷纷提出不同意见，老年群体、公共财政、社会各方反响不一。

一、现行“敬老卡”免费乘车政策的调查与分析

（一）老年人口数量变化情况

近些年，上海市70周岁以上老年人人口数量、所占人口比重逐年递增。据最新统计，截至2013年12月31日，上海全市户籍人口1432.34万人，其中：60岁及以上老年人口387.62万人，占总人口的27.1%；65岁及以上老年人口256.63万人，占总人口的17.9%；70岁及以上老年人口171.93万人，占总人口的12%；80岁及以上高龄老年人口71.55万人，占总人口的5%。截至2014年6月底，上海市“敬老卡”累计制卡量约239万张，累计发卡量约204万张。（数据来源：市民政局2014年4月的《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》）

（二）现行“敬老卡”使用情况与分析

1.年度使用情况

自推出“敬老卡”免费乘车政策以来，老年人的出行次数有了显著的提高。2007年9月份政策试点出台后，老人日均免费人次由最初的35.9万人次增加至目前的68.82万人次，增长率近92%，具体变化趋势如表1所示。

2.时段使用特征

工作日使用特征：经数据统计，工作日“敬老卡”日均使用次数为70.6万人次，其中上午9U00～10U00、下午2U00～3U00为全天刷卡次数最高的两个时段。另外，老年人由于看病、办理银行业务等原因，在工作日早上的6U00～7U00左右也出现了一个“敬老卡”使用的小高峰。虽然政策禁止“敬老卡”高峰时段刷卡，但实际刷卡量占全天刷卡量的比例为5.1%。

非工作日使用特征：非工作日的“敬老卡”日均使用次数略低于工作日，为62.8万人次，其中9U00～10U00为全天刷卡次数最高的时段。

3.持卡人出行特征

通过问卷调查，“敬老卡”持卡人的出行表现出以下特征。

（1）出行目的

“敬老卡”使用者的出行目的主要为看病、探访亲友、购物、休闲等，其比例如表2所示。

（2）出行模式

52%以上的老人是独自出行，32%为小辈陪伴，16%为与其它老年人一起出行。

（3）出行次数的变化

自老年人免费乘车政策出台后，10%的“敬老卡”使用者认为出行次数明显增多，45%的老年人认为出行略有增多，45%的老年人认为无变化。

（三）社会相关群体反映

1.老年人群体

绝大多数老年人认为免费出行有存在的必要性，超过80%的人认为目前设定70岁以上老年人享有“敬老卡”的规定不合理，希望降低“敬老卡”的使用门槛，其中35%的人希望在60岁发卡，65%的人希望在65岁发卡。此外，对于优惠方式的调查，该群体中有50%的人认为将交通费打入“敬老卡”较好，较为灵活，可以选择多种出行方式。

2.公交企业（司售人员）

通过对公交企业司售人员的调研、访谈，他们普遍认为“敬老卡”免费出行的必要性较低，有63%的司乘人员认为没有必要设置“敬老卡”。在对该政策优化措施的调查中，98%的司乘人员同意改为给予老年人固定补贴的方式。对于公交企业而言，普遍表现出对于老年人免费乘车政策下所承担的安全运营压力较大，以及政府补贴机制和时效上的滞后给企业带来的不可避免的经济负担。

3.社会其他群体（年轻人群体）

面对老年人免费乘车政策，年轻人的反映比较尴尬，对于政策既支持又无奈。在目前“高峰时段不享受免费乘车”政策实际执行不到位的背景下，年轻人在工作日上下班高峰时段不得不面对众多受政策鼓励而出行的需要礼让和照顾的老年人。不礼让老人吧，有违社会公德，别人目光鄙视，自己心里不安；一直礼让吧，本可享受的付费后比较舒适的乘车服务，却时常让免费乘车的老年人给占去了，时间一长，若加上部分老年人素养不够好，视作理所当然不加感谢，反而引发了深层次的社会矛盾。

二、现行“敬老卡”免费乘车政策存在的主要问题

通过上述对现行老年人免费政策的基础分析可以看出，该政策确实取得了较好的人文关怀效果：方便了老年人的出行，提高了他们的生活幸福指数，体现了社会和政府对老年人的关怀。但政策实施以来社会各群体的反响，也暴露出现行政策存在的缺陷和问题。主要包括：

（一）安全问题，增加了交通医疗事故的几率

老年人免费乘车政策实施后，老人出行的频率增多，必然增加城市公交运营的压力，类似交通堵塞问题、交通不安全因素也随之增多。一方面，老年人因不可抗拒的自然规律，身体机能日益衰退，在出行过程中完全可能发生各种显性的或隐性的疾病，造成不必要的伤害。有数据显示，目前有近50%的老年人选择独自出行，更容易引发一系列的安全问题。另一方面，老年人乘坐公共交通涉及到给老年人让座的问题，因社会风尚和各种原因都容易引发不同程度的纠纷，从而对老年人的出行安全造成隐患。根据巴士公交集团的数据，2012年的事故中，60岁以上老年人占40%以上。

（二）诱发了无谓出行、冒乘出行、高峰出行、老人独行等问题

上海市人口急剧增长对城市基础设施的承载能力和安全运行带来巨大压力，现阶段乃至今后一段时期，公共交通总体上仍将处于满足和保障市民基本出行需求的阶段。上海作为人口老龄化社会，老年人口总量大，由于老年人免费乘车政策的实施，老年人出行次数显著增多，除正常的出行需求外，诱导了部分“非刚性、非理性”的出行需求，用老百姓的话来说就是：“不坐白不坐，白坐谁不坐？”这就出现老年人用“敬老卡”乘车去买菜、乘车去晨练、乘车去“孵空调”，甚至乘车带孙辈去兜风等现象。因此，随着无谓出行、冒乘出行、高峰出行、老人独行现象增多，进而导致不乘、少乘、不冒乘的老年人群心态不平衡，也增加了高峰时段公交的拥挤程度，从而降低城市公交运行效率，一定程度上极大地浪费了社会资源。

（三）违规用卡执法难，大大增加了政府和企业的管理成本

由于“敬老卡”具有免费乘坐公共交通的特殊性，因此有相当一部分不符合使用条件的人受利益驱动，冒用、蹭用“敬老卡”现象屡见不鲜，甚至在政策出台初期，恶意刷“敬老卡”现象高发于公交企业司售人员当中。这一系列违规用卡现象，至少引发以下三个方面的问题：

一是严重损害社会诚信体系的建设。显然，违规用卡现象对本已比较欠缺的社会诚信体系建设起到了一定的破坏作用，且由于其发生在公共交通领域，覆盖面广而散，非常不利于树立良好的社会风尚。

二是增加了政府的人力成本和管理成本。虽然交通主管部门在政策出台后不久，针对恶意刷卡现象，及时研究制定了相关异常刷卡交易的认定标准（即对于符合异常刷卡认定标准的“敬老卡”刷卡交易不予补贴），这对于保护公共财政资金安全起到了积极作用，但从另一角度而言，这些数据认定和后期处理给交通主管部门增加了许多额外的人力和管理成本。此外，对于发卡部门（市社保卡服务中心）而言，由于违规用卡的利益驱动，“敬老卡”遗失补卡量较大，根据市社保卡服务中心提供的数据，年补卡数量约为5万张，而且逐年增多。

三是增加了运营企业的执法难度和管理负担。如申通地铁公司为了遏制轨道交通营收的流失，其中主要是由于一定比例的上班族冒用“敬老卡”逃票造成的营收流失，为此专门成立了“上海地铁行政执法大队”，执法人员共计2400余名（100名专职执法队员和2300余名兼职执法队员），覆盖上海市的全网络各条城市轨道交通运营线路。尽管如此，还是存在执法盲点，以及对违规者的执法存在难度等问题。

（四）门槛准入问题，催生社会福利公平性问题

上海市以70周岁为准入门槛，年龄标准设置得过高，使60～69岁年龄段的老年群体处于“有名无实”的境地，60岁以上的退休老年人应该是享受敬老优惠政策的最急需和最得实惠者，但现在却无法享受敬老服务相关的优惠政策。目前，北京、天津、深圳、广州、武汉等地满65周岁的老年人已经可以免费乘坐公共交通，且已实施多年，周边江苏省的一些城市已经放宽到60岁。因此，上海可以把“敬老卡”发放年龄放宽至65周岁户籍居民，并创造条件，逐步向60～65周岁的户籍居民扩展。据调查，上海大多数老年人希望年龄门槛与退休年龄吻合，至少目前应降低至65周岁。

三、对现行“敬老卡”政策的优化建议

鉴于上述问题与分析，综合各方面的利益平衡，对于上海市老年人免费乘车政策提出以下建议。

（一）关于年龄优化

虽然自政策出台后，无论是老年群体还是人大政协代表都呼吁要放宽年龄门槛，但从上海作为老龄化程度比较突出的特大型城市以及公共财政可持续承受能力的实际出发，建议对于“敬老卡”的发放年龄可先降至65岁，这既兼顾政策惠民的普遍性标准，又考虑上海作为特大型城市的条件特殊性。

（二）关于优惠方式

老年人优惠乘车政策涉及到老年人、其他市民、公交企业、公共财政等方方面面，采用何种方式对各方面都有不同程度的影响。现将三种主要模式的利弊分析如下。

1.出行免费模式

可以参照目前上海市采用的模式。

（1）市民层面：“敬老卡”免费出行方式带来的老年人出行次数的增加，会影响上班上学族的出行，增大事故发生及纠纷的概率。

（2）企业层面：运营高峰期，大量老年人集中上车可能会影响普通乘客上车，进而影响公交公司收入，而且免费乘车不等于免除承运人安全保障的责任，容易诱发安全事故。

（3）政府层面：上海是中国最早进入老龄化社会的地区，上海老年人数增长速度为3.2%，超过人口平均增长速度2%，随着本市老年人口的不断增加，“敬老卡”免费出行模式需要政府不断加大资金补贴的力度，同时还存在违规用卡造成的补贴漏洞。

（4）社会层面：主要弊端在于在一定程度上可能造成对交通资源的滥用以及突出表现在使用“敬老卡”过程中出现的不规范现象。

2.部分免费模式

这是指老年人持“敬老卡”出行，每次出行持卡人支付一定的比例，其余由政府承担。

部分免费模式，对老年人，不限制出行次数，但每次出行老年人会承担一定的比例，因此会受到大多数老年人的反对；对政府财政，由于利益杠杆的原理，老年人出行次数会有所下降，且不是全额补贴，政府补贴将会随之减少；对社会其他方面，社会的公平性会得到一定的缓解。

3.货币化补贴模式

可将免费乘车的优惠折算为发放固定现金补贴，直接发放定额补贴费用至“敬老卡”中。该模式可采用两种方式：一是阶梯式补贴，即不同年龄段的老年人享受不同幅度的优惠补贴。二是固定式补贴，即无论何种年龄段的老年人，每月均享受同等金额的优惠补贴；该模式下，对老年人，出行会更加理性，经常出行的老年人会有一定的反对，但大部分老年人及其家属对此方法还是会比较认可的；同时，实行货币化补贴后，也提升老人出行交通方式的多样性。对政府而言，财政补贴方面，虽然老年人出行次数减少，但补贴并不会减少，可根据财力倒算确定合理、可承受的补贴金额；但是从更高层面的政府管理而言，实施货币化补贴模式，可从根本上将原来由市交通部门（运营与补贴）、市民政部门（制卡与发卡）两个政府部门共同负责政策实施的多头管理局面改变为市民政部门一头整体负责，既节约了管理成本，也加强了后期管理的无缝衔接。对社会其他方面，“敬老卡”的合理性与公平性问题得到解决，且可降低老年人无谓出行的次数、彻底杜绝冒用“敬老卡”等一系列社会管理问题。

因此，上述三种优惠模式，建议上海可选择货币化补贴模式。

（三）基于阶梯式与固定式货币化补贴模式的财政支出测算

若分65～69岁、70～79岁、80～89岁、90岁以上四个年龄段，不同年龄段补贴金额逐减的阶梯式补贴方法，分别按不同补贴标准，即阶梯式补贴；若不分年龄段，则可以采取平均补贴标准，即固定式补贴。以2013年末上海市老年人口数量静态测算，则年度补贴金额如表3。

从表3中可以看出，无论是采取按年龄段递减式定额补贴方案，还是采取不分年龄段平均补贴方案，两者的政府年支出补贴总额基本趋同，而且支付总额与现行财政同类补贴基本持平。

四、建议与结论

综上所述，根据对上海市老年人免费乘车政策相关因素的分析，其政策优化建议是：第一，放宽年龄门槛政策势在必行，至少目前“敬老卡”的发放年龄可下调至65岁为宜，这无疑是兼顾国内其他城市补贴年龄段的普遍性标准和上海作为一个特大型城市的特殊性要求，是普遍与特殊的统一。上海在老年人数量日趋增加的情况下，更要既着眼于不断提高老年人生活的幸福指数，又要考虑作为特大型城市交通状况的内在条件的制约。美好的政策目标必须置于现实的基础之上，否则就会陷入“理想化”思维。第二，调整和完善“敬老卡”的补贴模式，可适时考虑将上海“敬老卡”免费公交功能的“无限量暗补”改为“定额化明补”。其中，采取按年龄段递减式定额补贴方案更为科学，因为年龄低的人群相对出行需求更大，其内在的逻辑性更具合理性和公平性。而采取不分年龄段平均补贴方案，更容易被大多数人所接受，实施起来可能会减少一些社会矛盾。改上海昔日的“暗补”为今日的“明补”，其补贴的费用可以灵活使用，即具有“一卡通”的功能。这样既可合理利用有限的城市交通资源，老年人无谓出行次数将会减少，冒用“敬老卡”等顽疾也可不治而愈。同时，也可以有效缓解日趋增大的交通压力，最大程度地保证社会公平性，缓解各种矛盾，杜绝各类不诚信现象，还可降低相关政府部门的人力成本与管理成本。