对高速公路管理的思考

我省高速公路管理工作由省人民政府交通部门主管；公安部门负责高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故处理和治安管理工作。从目前的实践来看，并未从根本上引导我们省高速公路管理进一步走向统一、规范和高效。因此，我们需要从我省高速公路管理的现状入手，分析存在的问题，思考进一步改革和发展的方向。

一、我省高速公路管理现状

我省高速公路目前的管理工作，实际上是由交通和公安两家共同负责。也就是说，一条路同时由交通、公安两家依照各自的职责分别实施各项管理。具体操作的机制和形式是：

1.公安方面

公安的交通巡逻警察总队下设高速公路交巡警支队，在不同路的不同市设立高速公路交巡警大队。这些高速公路交巡警大队的人员、经费等，属地方交巡警支队；省高速支队对大队进行业务指导。

2.交通方面

由省交通厅公路局组织实施行业管理，组建高速公路路政总队和路网调度办公室。

路政方面以各条高速公路为单位设立支队，以派驻制的形式行使高速公路路政管理职能。负责具体的路政执法行为，维护高速公路的路产路权不受侵犯。

路网方面，以各经营管理单位的调度中心和路政支队的业务科室为基层单位，进行路网调度管理。

与公安方面不同，交通方面在高速公路管理上实行的主要是垂直管理体制。

二、目前存在的主要问题

上述管理体制管理格局和管理现状，所导致的问题是多方面的。可作如下分类：

1.管理主体的协作和融合十分困难

在高速公路管理工作中，由于存在着公安和交通两个管理主体，这就使得相互之间的协作和融合非常重要、也非常困难。主要是：

（1）效率低下。由于一条路上同时有两支行政执法队伍在执法，且管理的相对人又基本相同，这就不可避免地会产生职责交叉、推委扯皮等问题。

（2）协调困难。由于路政和交巡警在日常工作中经常需要相互协调，而路政和交警又分属于两个系统，且高速交巡警属于属地管理，高速路政属于垂直管理，这就给协调工作带来很大困难。

2.运行机制的统一性和规范性难以实现

由于我省高速公路经营单位较多，路政派驻到经营单位后，各经营单位则会根据各自的经营情况，对路政的运行机制作出不同的安排。这就使得全省的高速公路管理系统出现了种种不统一、不规范的现象。主要是：

（1）总队的统一要求难以在各支队得到全面的贯彻落实。因为各支队的具体情况不一样，在应付总队检查时，他们往往会以情况特殊为借口，推诿自己的工作责任，使总队的统一要求难以落到实处。

（2）各支队之间也难以相互沟通和协调。因为各支队的具体情况不一样，也使得相互之间的沟通和协调非常之困难。特别是一些发生在交叉路口的事故和事件，处理起来就更加困难。

3.执法管理的有效性和合法性无法保证

在执法管理的环节上，除了两大执法主体之间的问题以外，在路政系统内部，由于种种原因，也导致了很多问题的存在和发生。

（1）超限运输现象尚未得到有效控制。目前，我省高速公路上超限运输现象非常严重，直接导致了高速公路路面和桥梁严重损坏，路况急剧下降，使用寿命缩短。因超限运输车辆所导致的交通事故，尤其是重大、恶性事故的发生率一直居高不下。

（2）执法宗旨有误，导致执法走偏和执法乏力。由于种种原因，现在许多高速公路路政部门把维护路产路权变成单纯的收取路产路权赔偿费和补偿费，对建筑控制区和公路用地管理松弛，路政审批和许可混乱，行政执法力度被削弱，行政监管职能被淡化，甚至有些路段出现公路用地被占用、建筑控制区非法构筑物林立而无人过问的现象。

三、解决问题的思路与对策

针对目前存在的问题，解决的思路有三个：一是在现有的框架内就事论事，有什么问题出现，就解决什么问题；二是彻底现有框架，重构大综合执法模式。所谓大综合执法，就是在交通系统内部将路政和运管合并，建立一支执法队伍。三是以综合执法为方向，通过由局部到整体、又量变到质变的不断改革和调整，最终实现大综合执法。

笔者倾向于“不断改革、逐步到位”的思路。但实现这一思路，也不是轻而易举的事情，它需要我们各级领导在明确方向的前提下，坚定不移地推进改革，坚持不懈地做出努力，并从大处着眼，小处着手，正确地处理好改革、发展、稳定的各种关系。为此，必须采取如下对策：

1.进行正确的舆论宣传和大胆的理论探索

一是要利用各种机会、形式和途径，广泛宣传高速公路管理体制改革的重要性和必要性，深入剖析实现综合执法的意义和价值所在。二是要利用和整合各个层次的力量，对高速公路如何实现综合执法管理的问题进行大胆的理论探索，并形成一些有分量的理论成果和决策方案。

2.在不断完善派驻制的基础上大力推进交通系统内部的管理体制改革

实事求是地讲，我省在高速公路管理上所推行的派驻制，与全国其他省、市的同行相比，还是比较先进和有效的。因此，对于派驻制我们一方面要有自豪感和自信心，要在实践中不断坚持它、完善它。另一方面要从长远上看到派驻制还不是完全的垂直管理，因此，要在坚持和完善它的基础上大力推进交通系统内部的管理体制改革。

3.利用交通系统内部的改革成果，逐步实现“小综合执法”由低层次走向高层次

所谓“小综合执法”，这是一个相对的概念。因为现在无论在哪一层级，执法主题都比较多、比较乱，必须逐步走向统一和规范。但全省性的乃至全国性的“大综合执法”尚待时日，我们只能一步步来，不能操之过急。不断总结经验，不断由低级走向高级。

总之，我们一方面要立足现实，在条件许可的范围内尽量把高速公路的管理工作搞得更好一点；同时要明确方向，充分认识到现行体制的暂时性和局限性，从而不断创造条件，努力向更好的体制转化，向更高的境界攀登。

（作者单位：江苏省宁通高速公路管理处）