加强基层央行规章制度执行力度的思考

摘 要：本文在分析基层央行规章制度执行中存在的问题的基础上，剖析了问题产生的主要原因，并提出了加强规章制度执行力度的意见与建议。

关键词：基层央行；规章制度；执行力

中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2011）05-0061-02

一、人民银行基层机构内控、规章制度执行中存在的问题

（一）制度不够健全

一是制度建设缺乏较强的针对性。随着人民银行职能调整和业务的变化，某些领域或环节存在着制度空白，缺乏相应的配套制度或实施细则；有些制度已不适应或相对滞后，未及时进行修改和补充完善，缺少保证实现制度落实的程序性规定。二是制度安排上有些分散零乱。央行分支机构现行制度多是针对某类业务工作设计，政出多门，缺乏系统性、完整性，并且从内容上看，不少都停留在一般要求的层面上，比如在基层行干部职工职业操守方面，缺乏系统完整、警示作用强、操作性强的约束激励制度；在预防、监测和控制方面还没有建立真正意义上的规划、分析及评价制度。三是制度设计不对称。一般都是很原则的“违者必究”、“严肃处理”，究竟如何“追究”和“处理”，缺乏实际措施。四是制度执行监督检查不到位。有的制度彼此之间相互抵触，导致制度在落实上存在着搞形式、走过场的现象；检查、监督不力使制订的制度落实不到位。

（二）监督不够得力

一是对监督的重要性认识不足，监督意识淡薄，主动监督和主动接受监督的意识不强，事前、事中的监督比较薄弱。二是在目前监督体制下，难以形成有效监督。监督的对象、重点界限不清，边缘模糊，在监督权力和监督职位、监督事和监督人的关系把握上难以准确到位；同级监督中的一些深层次矛盾十分复杂，也难以理清。如同级党委与纪检监察部门的关系是领导与被领导的关系，作为被领导者要监督领导者，受到的制约因素多，监督很难实施，对领导干部特别是“一把手”的监督缺乏有效性。三是监督力量分散，职能交叉，难以形成合力。人事、内部审计、纪检监察、事后监督等部门各自履行职责，按其上级主管部门要求实施监督，既有交叉，还存在一些边缘性、几不管的“死角”，部门之间缺乏应有的相互沟通和协调,监督步调难以统一,无法形成整体合力，提高监督效率。四是监督手段、措施乏力。目前的监督手段主要由人事、纪检监察、内部审计、事后监督等部门的专项检查、执法监察、专项审计、离任审计、日常业务事后监督等构成，某些事中监督的参与过程基本上只是简单的情况通报，难以真正发挥监督作用；事后监督只能通过固定、静态的报表、资料来反映，某些违规事项事后监督检查发现，多采取提醒戒勉。

（三）制度、措施、监督三者结合不够紧密

有的部门建有制度并抓了制度学习，但制度学习后，缺乏用制度规章规定制订出符合本部门岗位的行为规范措施，或者对工作进行了监督，但没有注意很好地运用监督成果来抓教育，促落实；有的就制度抓制度,制度订得多,用制度监督少，也没有很好地注意发挥制度的监督作用；有的就监督抓监督，监督完了就了事,没有充分利用监督成果开展教育,也没有将监督中发现的管理上的漏洞和薄弱环节及时用制度加以规范。

（四）行政执法检查程序执行不严谨，违规违章处罚不到位

一是现场检查取证资料要素不全。如对辖内金融机构开展的现金管理、银行结算账户管理、统计执法等检查取证资料中，部分现场检查工作底稿和事实确认书无检查人员签字。二是执法检查取证记录及被查单位签章无法律效率。三是县支行实施执法检查没有使用法律程序规定的检查作业记录格式，而是采用已作废的现场检查取证笔录格式，记录等操作不规范。四是违规问题不处罚或违反制度规定任意从轻处罚。如：某县支行组织对农业发展银行、各国有商业银行、农村信用联社、邮政局进行金融执法检查,分别对7个单位发送了处罚告知书，应处以罚款10万元，但最终都免于处罚。

二、加强基层央行规章制度执行力度的思考

（一）构建“大监督”架构，发挥监督的整体效能

1. 完善分支机构监督体系，增强监督的独立性。一是上收内审监督职能。将地市级内审机构和人员上收上级行统一管理，集中全省的审计监督资源，可采取分片、交叉、集中等审计监督方式，在每个地市中支设立审计办事处，行政关系隶属省会中支管理，办事处负责地市级中支和县级支行的审计监督以及监督信息反馈。二是下延纪检监察职能。地市中支向县支行下派“纪检监察特派员”（副科职），采取分片管理，延伸纪检监察职能。派驻县（市）支行特派员由中心支行党委直接领导，中心支行纪检监察办负责业务方面的管理、指导与考核。三是整合内部监督职能。地市中支纪检监察、内审、事后监督中心是三个专职的内部监督职能部门，内审职能上收后，可将纪检监察和事后监督中心有限的监督资源进行整合，撤销“事后监督中心”，设立“业务监督管理办公室”，在原事后监督中心职能的基础上，赋予新的管理、检查和辅导职能，业务监督范围进一步扩充，横向拓展到中支会计财务、外汇、信贷等业务，纵向延伸到县支行国库、发行业务等。同时，成立“内控监督管理中心”,下辖“纪检监察办公室”和“业务监督管理办公室”，形成三位一体的内控监督管理格局。

2. 完善权力分解制衡机制，延伸监督触角。对一些重要岗位特别是直接管人、管钱、管物等实权岗位的权力适当分解，实行决策、执行、监督三权分离，形成相互制衡，以解决权力过分集中，防止权利的失控和滥用。

3. 整合监督资源，发挥“大监督”的整体合力。一是整合监督项目，做到监督职能的互补。围绕“权、钱、人”三个容易发生“错位”操作的环节，整合内部监督部门相互涉及的共性事项，实现监督职能互补，完成各自和总体的监督目标。二是整合监督力量,提高监督人员素质。三是整合监督信息资源，实现监督信息共享，杜绝重复劳动或监督。在监督工作中做到“四个结合”。即：上级、同级、下级监督相结合；党内与党外监督相结合；专门部门监督与群众监督相结合；内部通报与公开报道监督相结合。

（二）构建“大内控” 架构制度体系

1. 建立健全业务制度风险防范体系。要全方位建立健全各种内控制度，同时建立内控制度的评价制度，对内控制度的有效性定期进行评定，确保内控制度的连续有效。

2. 建立健全内控、业务目标管理责任体系。一是把内控、业务制作各项制度、工作任务分解到各部门，逐级签订责任书。二是加强对制度贯彻落实情况的检查考核，将其结果作为工作业绩评定、选拔任用、评先选优及奖励等的重要依据。

3. 建立健全违规、违章、违纪责任追究体系。对有令不行，有禁不止，有法不依，有章不循，恶意违规的，严肃查处。

4. 建立“无为问责”管理办法。制定“无为问责”管理办法，对制度执行不到位，工作任务不落实的，不管是否造成负面后果，只要在工作中出现“无为”的不良行为，都要进行问责管理，并对“无为”的内涵和外延进行严格的界定，明确应作为不作为、作为不到位、作为效率低下三个层面的评判标准。

（三）构建“大宣教”架构，筑牢工作人员的思想道德防线

1. 构建内控制度学习教育网络。以分行或中心支行党委为领导，宣传群工、纪检监察、组织人事、机关党委等部门为主导，各县支行、业务职能部门为主体，全体员工主动参与，在此基础上，以增强内控制度学习长效性、系统性、稳定性为操作目标，由分行或中心支行根据干部职工的思想实际对教育内容进行三至五年的中长期规划，然后按年度分解目标，提出每年度的计划任务，各县支行、业务职能部门围绕中心支行提出的目标计划，具体组织落实。逐步实现内控制度学习教育的制度化、经常化。

2. 拓展内控制度学习教育宣传方式。针对不同层次、不同群体、不同岗位，业务分类要求，分层施教。紧密结合各级干部和广大员工的思想实际，把自律与他律、教育与管理、示范教育与警示教育有机地结合起来，积极引导干部职工树立正确的人生观、价值观、权力观和政绩观，增强廉洁自律的自觉性，提高业务制度原则能力。

3. 优化教育载体。在系统内部大力开展具有央行制度的文化建设，加大法律、制度、规章教育的“硬件”投入。比如利用人民银行系统内部局域网制作“部门制度园地”、“业务操作内控心得网页”等制度规章教育网页，拓宽网上教育渠道，同时注重运用互联网等现代化信息手段，增强教育的针对性、灵活性、实效性。