我国政府职能部门的决策参与机制分析

[摘 要] 公务员对于以纵向政策诉求传递为特征的参与机制认同度较高，对于以横向政策诉求传递为特征的参与机制的认同度较低。经济发展对不同的参与机制的影响程度不同，不同的决策参与机制的完善对于经济发展的依赖程度也不同。直辖市的主动参与精神总体上不及普通省。地域狭小是造成直辖市政府职能部门参与动力不足的原因之一。较少的行政层级增强了直辖市政府本级对政府职能部门的控制力度，不利于培养政府职能部门公务员的主动参与精神。

[关键词] 政府结构； 职能部门；参与机制；地域因素

[中图分类号] D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）04-0035-05

决策的本意是决定的策略或办法。当决策的主体是公共权力机关时，决策就是公共政策。本文所讨论的政府职能部门决策参与机制，是指政府职能部门参与政府本级公共政策制定的机制。政府本级的政策制定不仅仅是政府本级的一项决策行为，还是涉及到政府体制内外诸多影响因素的政府行为。其中，政府职能部门参与政府本级政策制定的机制是决定政策绩效的重要影响因素之一，也是政府制度的一个重要组成部分。决策参与机制与政府结构密切相关，通过对政府职能部门决策参与机制的分析，可以了解政府结构的设置是否合理，职责划分是否得当，政府运转是否协调和高效。可以从微观层面考察政府结构，为调整政府结构提供重要的决策参考。不同的地域政策系统，由于其内部结构不同，外部环境相异，各种影响因素相互作用的程度不同，自然也会在宏观上表现出不同的功能特点。以地域因素为主要考察变量，能从新的角度构建政策分析和政策知识生产的新语境，在政府职能部门的决策参与机制、政府结构特征和内外关系方面获得新的结论。

一、实证材料的获取

本文以不同类型地区和不同类型省份两类地域维度为考察对象，对我国政府职能部门的决策参与机制进行分析，以解释地域因素对决策参与机制的影响。在本文中，不同类型地区是指东部、中部、西部和东北部，不同类型省份则是指普通省和直辖市。如果说不同类型地区是一个描述经济发展程度的空间，那么不同类型省份则是一个体现政治制度安排的空间。中国经济社会发展的非均衡性不言而喻，政治、经济等因素所起的作用更是首当其冲。基于两种不同地域维度的分析能够更好的认识我国政府职能部门决策参与机制的差异，因地制宜的推进政府结构调整，解决由政府职能部门决策参与机制不完善所带来的各种问题。

为了考察地域因素对我国政府职能部门决策参与机制的影响，本研究对上述两种地域维度的公务员分别进行了问卷调查。所设计的问题是：您所在部门或组织主要通过以下何种机制参与政府决策？备选答案有6项，分别是“政府主动征求意见时积极回应”；“受委托进行部门立法或牵头制定规范性文件”；“通过分管领导反映部门意见”；“部门政策文件会签时表达观点”；“进行政策调研，并将调研报告提交政府决策层”；“其他”。向用于研究的不同类型的地区共发出问卷3275份，收回有效问卷3175份；向用于研究的不同类型的省份共发出问卷2600份，收回有效问卷2546份。

不同类型地区的公务员和不同类型省份的公务员对于其所在的政府职能部门参与政府决策机制的认知情况见表1。

公务员对于其所在的政府职能部门参与政府决策机制的认知，实际上就是政府职能部门参与政府本级决策实际状况的心理反映。由于数据来自于行政管理第一线的实证调查，是公务员亲身观察和体验的结果，因此具有高度的可靠性，可以视同政府职能部门参与政府本级决策的实际过程来处理。以下的讨论将围绕表中数据展开。由于表中数据只是一种特定政策实践形态的表征，挖掘其蕴含的深层次规律将是本文的讨论重点。对于政府职能部门决策参与机制的评价，应该着眼于两个重要参考标准。一是政策信息的传递结构，这直接决定了政策信息能否顺利获得和输出，二是机制本身能否有效调动政府职能部门参与政府决策的主动精神。这直接决定了政府职能部门的参与绩效。以下围绕这两个方面展开讨论。

二、不同类型地区：政府职能部门决策参与机制的信息传递

对表1中各类地区公务员在各参与机制上表示认同的人次百分比分布绘图，可以发现不同地区公务员对各种参与机制认同的人次分布具有很高程度的相似性。见图1。

图1 四类地区的公务员对各种参与机制认同的人次分布 这种相似性主要体现在如下方面：在四类地区中，公务员对1，3，5 三种参与机制的认同比例都非常高，而对2，4，6 三种参与机制的认同比例都比较低。这是对四类地区政府职能部门参与政府决策机制在认同方面的主要相同之处。对四类地区的数据进行相关性分析，所有的地区与地区之间的相关系数都在0982至0997之间，同样可以证明各类地区的政府职能部门参与政府决策机制具有高度相似性。这种现象与政策诉求的传递方向有关。从政策诉求传递的方向来看，1，3，5 三种参与机制均属于纵向传递，即发生在政府构成部门向政府本级的自下而上的传递；2，4，6 三种参与机制中，除了第6种参与机制的政策诉求传递方向不明确之外，其余两种参与机制中政策诉求传递过程的第一步都属于横向传递，即发生在政府职能部门之间的横向传递。上述现象可以表述为，四类地区公务员之间相比，对于以纵向传递为特征的参与机制认同度都比较高，而对于以横向传递为特征的参与机制认同度都比较低。这种现象与我国的决策权力结构强调纵向决策权力划分而忽视横向决策权力的职能整合不无关系。

随着生产力的发展和政府职能的扩展，现代政府与传统政府的分野逐渐清晰，最明显的区别之一是政府结构由重视直线制到更加重视职能制。因此，现代政府应该是一个更加重视信息沟通尤其是政府职能部门之间横向信息沟通的政府。从政府结构的层面理解，纵向信息传递强化集权，横向信息传递强化分权。真正高效率的政府，必须在集权和分权之间求得一个稳定的平衡，所以在政府内部应该是全方位的信息传递畅达。不仅纵向政策信息传递畅达，而且还应横向政策信息传递畅达。仅仅有纵向政策信息传递畅达，势必影响政府内部的横向沟通绩效及政府的回应性。官僚制结构的最大失败之一就是横向信息传递不畅达。这种现状虽然强化了下级对上级的服从，促进了官僚制结构的稳定，但另一方面却直接影响到官僚制的效率，是官僚制遭到诟病的原因之一。我国属于直线职能制的政府结构。这就意味着，除了保持纵向信息沟通的质量之外，还必须加强政府职能部门之间的横向信息沟通，这是由我国政府结构的特征所决定的。

直线职能制政府与直线制政府的不同主要在于具有政府职能部门，因此必须具有与政府职能部门的存在相适应的、有效的信息传递方式。没有完备的横向信息沟通，也就没有高效的政府职能部门，因为很难保证其职能的有效发挥。在高度集权的管制经济背景下，各种信息的传递主要以纵向的政府行为为主。随着改革的深入和市场的发展，公民对政策信息提出了多样化的需求，实质上也是对政府政策制定中的横向信息传递提出了更高的要求，对强化政府职能部门在政策信息方面的互动关系提出了更高的要求，更加凸显了政策信息的横向传递在参与机制中的重要性。在信息技术高度发达的今天，可以利用信息技术等方法进行政府职能部门之间的政策诉求进行整合以实现制度创新。此外，加大政府职能部门之间政策诉求的沟通力度，还能够均衡政府职能部门的影响力，制约某些政府职能部门过大的行政权力，实现政府职能部门之间的网状信息传递格局，有效避免“文件打架”、职能重复等积弊。

三、不同类型地区：政府职能部门对决策参与机制的偏好

对分布在诸参与机制上的认同人次的相关数据进行Kruskal Wallis检验，可以得到：

结果表明，在第4、5两种机制上，不同地区公务员的看法存在显著差异。这种差异更多的体现在政府职能部门利用某一种参与机制参与政府本级决策的主动性方面。为了探讨这种主动性，定义政府职能部门的主动参与指数如下：

β：政府职能部门关于某一种参与机制的主动参与指数

a：在某一种主动参与政府决策机制上分布的认同人数的百分比

将所有选项分为三组。第一组的类型为被动参与政府决策选项。包括“政府主动征求意见时积极回应”，“受委托进行部门立法或牵头制定规范性文件”两项；第二组的类型为主动参与政府决策选项，包括“通过分管领导反映部门意见”，“部门政策文件会签时表达观点”，“进行政策调研，并将调研报告提交政府决策层”等三项；第三组只有“其他”一项。

根据上述主动参与指数的定义，对不同类型地区的政府职能部门关于某一种参与机制的主动参与指数进行计算。计算结果见表3。

不同地区之间政府职能部门的主动参与指数有差异，原因可能与地区之间经济发展不平衡相关。为了证明这个命题，将各个地区2008年的人均GDP与主动参与指数进行相关分析。分析结果表明，除了“通过分管领导反映部门意见”的参与机制外，人均GDP与对于“部门政策文件会签时表达观点”的人数呈现正相关关系，相关系数为0.962。人均GDP与认同“进行政策调研，并将调研报告提交政府决策层”的人数呈现正相关关系，相关系数为0.510。显然，在这两种主动参与政府决策的机制中，前者的主动参与指数与人均GDP具有高度的正相关关系，后者的主动参与指数与人均GDP具有中度的正相关关系。之所以出现不同地区之间政府职能部门的主动参与指数有差异的现象，地域因素只是一个显变量，地区之间经济发展不平衡则是真正的潜变量，正是经济这个潜变量在其中起着至关重要的影响作用。之所以出现一个高度相关、一个中度相关现象，说明经济发展对不同的政府决策参与机制的影响程度并不是均等化的，而是有着很大的不同。由此可以认为，不同的政府决策参与机制的完善对于经济发展的依赖程度是不同的。

经济发展与民主化意识的增长具有很高的关联度。经济越发达的地区，民主意识越强烈。政府职能部门的主动参与指数与GDP的相关关系表明，这种现象不仅仅表现在政府体系外部，也表现在政府体系内部，表现在政府职能部门参与政府本级决策的主动精神上。政府职能部门参与政府本级决策的主动精神正是创造这种空间的意识基础之一。对于一个正在实现现代化转型的国家，政府职能部门参与政府本级决策的主动精神能够对全社会的政治民主化起到鲜明的昭示作用和促进作用。对于发达地区来说，政府职能部门的主动参与精神在一定程度上还可以弥补由于决策参与机制不完善所带来的参与不足；对于经济欠发达地区来说，政府职能部门的主动参与精神不足的事实，凸显了在这些地区加强参与机制建设的重要性。改革开放以来，中国决策体制改革呈现出的基本趋势之一，是“从被动参与决策向自主参与决策的转变”。[1]各种不同类型的地区加强参与机制建设都是符合历史发展趋势的。但上述分析结果表明，在经济欠发达地区加强政府职能部门参与政府本级决策的机制建设，应该放在优先地位进行考虑和实践，而未必仅仅顾虑经济发展程度对参与机制完善的影响。经济发展能为民主政治创造有利的基础和条件，但并不是民主政治发展的唯一决定因素。如何通过制度创新完善政府职能部门的决策参与机制，是新一轮大部制改革中，进行顶层设计难以回避的问题。

四、不同类型省份：政府职能部门决策参与机制的信息传递

对表1中不同类型省份公务员在各参与机制上表示认同的人次百分比分布绘图可看出，与不同类型地区一样，直辖市与普通省的公务员对各个参与机制认同的人次分布也具有很高程度的相似性。见图2。

图2 直辖市与普通省的公务员对各种参与机制认同的人次分布 人次分布的相似性能够折射出直辖市与普通省的公务员对于政府职能部门参与政府决策机制认知的相似性。直辖市与普通省的公务员对1，3，5 三种参与机制的认同比例都非常高，而对2，4，6 三种参与机制的认同比例都比较低。这是直辖市与普通省的公务员对政府职能部门参与政府决策机制的共同看法。即对于以纵向传递为特征的参与机制认同度都比较高，而对于以横向传递为特征的参与机制的认同度都比较低。对直辖市与普通省的数据进行相关性分析，相关系数为0.997。这种看法的共同性并不是偶然的产生的，有必然的决定因素在起作用。从地域因素来考虑，无论是按照经济发展水平划分的不同类型地区，还是按照行政区划原则划分的直辖市与普通省，公务员在这一问题上的看法具有惊人的相似性，这说明高度的相似性不是由地区类型和省份类型所能够影响或决定的，而是由一个其他关键因素所决定的。

这个关键因素即我国的政府结构特征。目前的政府结构强调纵向决策权力划分而忽视横向决策权力的职能整合，忽视政府职能部门的横向信息传递和政府职能部门的横向沟通。其深层次原因前已述及，这里不再赘述。但值得注意的是：这种现象所反映出的问题不仅仅是政府部门间的信息传递问题，而是一个政府内部的协调机制运转是否灵便的问题。如果没有得到认真解决，整合多部门分割问题只能是停留在简单的合合分分层面，很难有实质性的突破。整体政府已经成为现阶段国际上政府结构改革的方向之一，其网络结构及其注重横向沟通的优势已经在协调政府职能部门的过程中得到了清晰显现。借鉴整体政府实践中政府结构设计的合理成分，应该是行政体制改革中需要加以探索的问题。最近成立的国家海权办公室，应该认为是在协调机制方面的一种积极探索，但要解决政府协调机制的根本问题，应该从政府结构的整体设计上多花工夫。

五、不同类型省份：政府职能部门对决策参与机制的偏好

行政区划是一种有意识的国家行为和行政制度。自元朝开始，“省”的建制在中国已经沿袭了七百多年。作为我国行政体制的基本组成制度之一，普通省是连接中央与地方的中介层级，省以下管辖市、县、乡三级政府。直辖市是在政治、经济、文化等方面具有特别重要地位且由中央政府直接管辖的城市。我国在1978年利用宪法的形式规定直辖市分为区、县。从而明确定位了直辖市为辖县的省级行政单位，界定了普通省和直辖市在政府结构序列上的层级区别。即普通省的政府结构序列比直辖市多出一个省辖市的政府层级。任何行政区划所引起的社会变化都会在其辖区内的政治经济发展中得到直接反映，政府结构序列上的层级区别直接影响到普通省和直辖市的政府职能部门参与决策机制的偏好。

分别考虑直辖市和普通省公务员对所在部门参与政府决策机制的偏好。依然按照前已定义的政府职能部门的主动参与指数，分别计算出各个主动参与机制的主动参与指数。然后分别将直辖市和普通省的主动参与指数分别构成数列并模拟为直线，求出其斜率。见表4。

显然，由普通省主动参与指数数列构成的直线的斜率大于直辖市。这意味着，如果参与机制向参与主动性增强的方向发展，那么，在普通省获得认同的公务员人数的增加比率将高于直辖市。由此可以推断，直辖市的主动参与精神不及普通省，普通省的主动参与精神高于直辖市。政府职能部门参与政府本级决策的积极性，在普通省和直辖市两种不同的行政区域内表现出了一定的不同。表1中除了主动参与机制之外，还存在被动参与的机制。为了进一步探讨整体状况，对相关数据进行秩和检验，结果说明，不同省份类型的公务员在对于“政府征求意见时积极回应”这一被动参与机制的看法上存在显著差异（P = 0.022）。表1中的数据显示，直辖市对该机制的认同人数占总人次的80%，而普通省对该机制的认同人数占总人次的73.4%。由此看出，直辖市的公务员对于被动参与机制的认同度大于普通省。换言之，秩和检验的结果从另外一个方面证明，直辖市的主动参与精神总体上不及普通省。

行政区域是行政管理的载体，也是具有地域局限性的政策活动的空间，这是由行政区域的社会经济及政治活动带有很强的地域系统性所决定的。行政区域内行政管理体系的层次差异在相当大的程度上影响和制约着政策制定系统的纵向复杂程度。“不同类型的行政区域的政治发展在国家层面上是基本均衡、协调一致的，但由于地缘生态因素、区域行政因素、区域经济因素、区域文化因素的作用，而在区域层面上存在差异性。[2]”由于普通省地域辽阔，省内不同地区之间的政府职能部门所面临的经济、社会各种矛盾比较繁杂，主动参与政府决策，可以为寻求符合自己特定利益的政策、解决所面临的特殊问题提供更多的机会。这为普通省的政府职能部门积极参与政府决策提供了更强烈的利益动机。而直辖市地域狭小，直辖市内各区之间政府职能部门所面临的问题区别不大，远远没有普通省所面临的问题复杂，从而使其参与政府决策以寻求符合自己特定利益的政策的动机远没有普通省强烈，所以，直辖市政府职能部门参与政府决策的主动性必然会被大打折扣。应该说，地域狭小是造成直辖市政府职能部门参与动力不足的原因之一。

由于政府层级的不同，相对而言，普通省的上级政府职能部门对下级政府职能部门的控制力较弱，这无疑将有利于培养普通省公务员的主动参与精神；按照管理学的一般原理，上级对下级的控制力度随管理层级的减少而强化。行政层级的减少必然意味着行政集权的强化。虽然这种强化在保证政府调动资源和政令统一方面可圈可点， 但其对政府职能部门或基层单位分权力度不够的弊端也常常相伴而生。在管理国家和地方行政区域内部公共事务方面，政府是进行政策制定的主导性主体。直辖市由于行政层级较少，政府本级对政府职能部门的控制力较强，垄断型行政模式的特点分外突出。比之于普通省的政府，直辖市政府更明显地表现出“‘父爱主义’的臆设” [3]，在构建公共政策问题，创设政策议程，规划公共政策并监督政策执行过程等方面具有得天独厚的优势，但恰恰不利于政府职能部门的公务员主动参与精神的养成。所以，对于直辖市，要重在培养公务员的主动参与精神，加强政府职能部门参与政府决策的机制建设。

如果说，从整体来看直辖市的经济发展程度要高于普通省，往往作为区域性的经济增长极，在带动国家或区域经济发展中起着普通省所难以替代的作用。那么按照经济越发达，参与意识越强烈的一般原理，直辖市公务员参与政府决策的积极性要高于普通省。经济发展与工业化、城市化和公民受教育程度提高的互动，不仅会促进社会结构的变迁并且会强化民主化的价值观，有利于民主政治的发展，这似乎应该成为一个普遍现象。但是，“没有一个单一的因素（变项）足以解释所有国家或一个国家的民主发展，也没有一个因素对所有国家的民主发展是必不可少的。每一个国家的民主化是各种原因结合的结果。[4]”行政区域不仅有地理、经济的因素，更重要的是一个政治综合体，政治因素具有更为凸显的地位。经济发展不是决定政治民主化程度的唯一因素。中国是一个以行政权力为先导的社会，在特有的行政语境下，行政权力、政府层级等因素对政府职能部门参与机制的影响往往会超过经济因素。也正是这种原因，导致了直辖市的参与精神不及普通省。

六、结语

本文分别以不同类型的地区和不同类型的省份为研究变量，考察地域因素对于政府职能部门参与政府本级决策的参与机制的影响。参与机制分为两个维度来考察，一是政府职能部门决策参与机制的信息传递，一是政府职能部门对不同类型的决策参与机制的偏好。通过实证分析可知：我国政府结构设计中忽视横向信息传递和政府职能部门的沟通机制，不利于实现政府的整体协调。公务员对于以纵向政策诉求传递为特征的参与机制认同度较高，对于以横向政策诉求传递为特征的参与机制的认同度较低，这是由政府结构所决定的，而不是地域因素所能够决定的。地域因素可以影响政府决策机制的其他方面，与地域因素的影响力密切相关的是：不同地域的经济发展程度不同，经济发展对不同的参与机制的影响程度不同，不同类型决策参与机制的完善对于经济发展的依赖程度也不同；就政府职能部门参与政府本级决策的主动性而言，直辖市不及普通省，经济欠发达地区不及经济发达地区。这是区域幅员、行政权力、政府层级，经济发展等因素共同作用的结果。

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[4]陈炳辉. 经济发展、文化传统与政治民主化——亨廷顿的民主理论评析[J]. 厦门特区党校学报，2007（3）.

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（作者：华中师范大学公共管理学院博士生，武汉 430079）