中国促进型经济法的立法特征论文

摘要：促进型经济法是经济法规范的一种重要类型，对于促进经济和社会发展具有重要作用。它与经济法的特征、结构、功能等直接相关，并通过积极的和消极的、直接的和间接的、个别的和普遍的等多种类型的促进，来实现其促进发展的调整目标。中国促进型经济法的立法经历了从分散到分散与综合相结合的转变，如果对其中的法律问题深入挖掘，则会大大促进经济法的制度建设和法学研究的发展。

关键词：促进；促进型经济法；发展

一、问题的提出

中国的改革开放不仅带来了经济社会的惊世巨变，也使中国的经济法应运而生。30年来，经济法通过改革开放的推进和保障，有力地促进了经济和社会的快速发展。与此同时，促进发展的调整目标不仅已成为经济法宗旨的核心内容，而且也逐渐与经济法所内含的促进发展的规范结构和法律功能相得益彰。

从调整目的、调整手段、调整功能的角度，可以把经济法规范分为两类：一类以鼓励和促进为目的，称为“励进型”或“促进型”经济法；另一类以限制和禁止为目的，称为“限禁型”经济法。由于许多传统法都更强调“限禁”，故相关的研究较多，而对于旨在“促进”的经济法规范研究则相对较少，因此，促进型经济法更值得重视和研究。

回顾中国经济法30年的历程，促进型经济法对于促进中国经济社会发展的巨大作用确实令人惊叹。从研究价值看，提出和研究促进型经济法，不仅有助于发现经济法调整与其他传统法调整的诸多不同，也有助于揭示经济法在推动经济社会发展方面的重要功用，有助于阐明经济法调整目标和调整手段的重要价值，从而有助于推进经济法的理论发展和制度完善。

此外，提出和研究促进型经济法，既对总结回顾经济法30年的历程很有必要，同时对于明晰经济法的研究方向也很重要。事实上，经济法在过去有力地推动了中国经济和社会的发展，成为人们努力深掘的重要法律领域；在未来，学界尚须研究如何通过经济法制度的完善来促进经济和社会的发展。故此，促进型经济法定会成为未来研究的重要领域。有鉴于此，笔者在此特提出经济法的一种重要类型——促进型经济法，以期学界对经济法进行深入的类型化研究。尽管限禁型经济法也很重要，但由于促进型经济法在经济法中所占的比重更大，且整体上的研究尚阙如，因此，笔者拟在提出促进型经济法概念的基础上，具体分析其与相关要素的关联性、主要类型以及中国的立法实践，并进一步揭示其中国经济社会发展的现实推进作用。

二、促进型经济法的关联性分析

所谓促进型经济法，旨在通过法定的鼓励性手段来促进经济社会发展的经济法规范的总称。它与经济法的特征、功能结构、制度设计原理等，都存在直接的关联。

首先，从经济法的特征看，经济法与所有部门法相比，具有突出的经济性、规制性特征。经济法在制度构成上源于大量经济政策及其经济手段法律化(从而具有突出的经济性)，因而能够把积极的鼓励促进与消极的限制禁止相结合(从而具有突出的规制性)，并且，鼓励促进已成为经济法调整的一类重要手段，这对于实现经济社会发展的目标非常重要。此外，同传统部门法相比，经济法还具有现代性特征，它是为了解决现代国家经济运行中的大量现代问题而产生和发展的。30年来，人们已认识到，经济法是促进发展的现代法，具有突出的政策性，是国家用以促进经济与社会发展的重要工具。经济法的上述特征表明，经济法具有内在的促进发展的功能，因而在经济法中必然会存在大量的促进型经济法规范。

其次，从功能结构看，当代世界至为重要的主题就是发展，包括经济发展、社会发展、政治发展、法律发展等。围绕这些发展问题，已形成了发展经济学、发展社会学、发展政治学和发展法学的研究¨。通过研究，人们认识到：新兴的法律需要具备促进发展的功能，调整宏观调控关系和市场规制关系的经济法，尤其要具备促进发展的功能。促进功能，离不开特定的规范结构，因为“特定的结构产生特定的功能”。只有在经济法的体系构成中有一类旨在促进发展的规范，形成促进型经济法，经济法才能有效地促进发展。

从现实立法看，经济法领域已形成了大量的积极的鼓励性规范，其调整目标便是促进经济与社会的发展。

这些促进型规范大量存在于经济法的各个部门法领域，成为经济法规范结构中的重要组成部分，并直接发挥着促进的功能。

再次，从制度设计原理看，要体现上述的促进功能，必须把“促进”的理念和精神融入相关经济法制度的调整目标、基本原则、主体架构、权义安排、行为规则之中，使促进型经济法规范与经济法的宗旨、原则、调整手段等直接相关。因此，在经济法的宗旨中，要强调对经济社会发展的促进；在经济法的原则中，无论是总体上的适度原则或绩效原则，还是体现在具体部门法中的公平原则或效率原则，都要体现促进的精神；在调整手段或行为规制方面，无论是总体上的调控或规制，还是具体的财税、金融等调控，以及反垄断、反不正当竞争等规制，都要侧重于促进发展，并通过各类法律的主体制度、权义结构、责任制度等方面的制度设计来加以体现，这样才能形成一套内在协调、共促发展的制度。

促进型经济法与经济法的特征、功能结构、制度设计原理的上述关联性表明：促进型经济法的存在，是经济法与其他部门法的重要不同，它突出地体现了经济法的规制性等特征；同时，经济法规范的特定结构，包括特定的主体结构、权义结构、责任结构、调制手段结构等，决定了经济法具有特定的促进发展的功能。此外，从制度设计原理上看，促进的理念和精神，已经浸润于经济法制度的各个重要组成部分，从而使促进型经济法普遍存在于经济法的各个领域。

三、促进型经济法的具体类别

促进型经济法的具体类别，与促进方式的划分是相对应的。依据方式的不同，可以将促进分为多种类型。如积极促进和消极促进。通过鼓励性措施所进行的促进，是积极的促进；通过限制性措施所进行的反向推动，是一种消极的促进，它是一种广义上的促进。在研究促进型经济法时，尤其应关注狭义上的积极促进。

此外，促进还可以分为直接促进和间接促进、个别促进与整体促进。对于某类个体、行业、区域的促进，一般可以视为直接的个别的促进；而对于宏观经济和社会发展的促进，则往往是在直接的、个别的促进的基础上实现的，因而对经济社会发展的促进可以视为间接的整体的促进，这是一种更高层次的促进。

另外，促进还可分为一般促进和专门促进。相应地，在立法上可以分为一般促进立法和专门促进立法。经济法领域的一般促进立法往往规定较为原则或较为分散。例如，在财政法、税法、金融法、竞争法、产业法等立法中，都会有一些鼓励、支持、促进某个领域发展的规定，这些促进型的规范散见于经济法的各个部门法中，这属于一般促进立法。而针x．-l某个行业、地域、产业、群体等特定领域做集中的、综合的、专门的规定则属专门促进立法。在研究促进型经济法时，既要关注专门促进立法中的集中规定，又要注意从分散的一般促进立法中提炼相关的问题。

一般说来，专门促进的立法，旨在促进重要产业，地区、企业的发展，以解决其发展的不平衡问题，更好地保障实质公平和整体效率，体现的仍然是经济法中的差异性原理。其中，产业发展促进，包括对农业、汽车产业、第三产业的促进，以及对流通业的促进，对畜牧业的促进等；地区发展促进，包括对西部地区、东北地区、中部地区等大区域发展的促进，以及对沿海地区、经济技术开发区、老少边穷地区等特殊区域发展的促进；特殊企业发展促进，包括对中小企业的促进、对乡镇企业的促进、对国有企业的促进、对民营企业的促进等。值得注意的是，对于这三个方面的促进是紧密联系的，如产业促进会直接影响产业所在地区及该地区的企业；对地区的促进直接影响该地区的相关产业和企业等。上述各种促进型经济法，都是从不同的角度促进“城乡二元结构”、“东西二元结构”、“大小二元结构”之类的二元结构问题的解决，都在促进二元结构产生的效率与公平等问题的解决。

在促进型经济法中，促进手段非常重要，它通-g-是各类法律化的经济政策T具，具体包括财税促进手段、金融促进手段、竞争促进手段、产业促进手段、外贸促进手段等。多种法律化的促进手段，构成了促进型经济法的核心内容。透过这些促进手段的规定，不仅有助于从一个侧面来研究经济法的特质，划分促进型经济法的类型，而且还能够把经济法的各个部门法串联起来，提炼在促进法方面的共性内容。

上述各类促进手段，主要体现为各类鼓励性的优惠制度。在各类优惠制度中，较为重要的有财政优惠(如财政补贴，专项转移支付)、税收优惠(如税收减免)、金融优惠(如低息贷款)、竞争优惠(如适用除外)、产业优惠(如投资鼓励)等。其实，各种优惠作为促进手段，一般都是基本制度的例外安排，可以在经济法上集中进行研究。事实上，改革开放的30年，始终与大量促进手段的实施紧密相关，没有大量的促进手段的有效运用，就谈不上有效的宏观调控和市场规制，就不会有经济与社会的快速发展。

四、促进型经济法的立法实践

(一)分散立法与综合立法中国的促进型立法但)，主要体现在经济法和社会法两个领域。30年来，促进型经济法的发展非常迅速，从开始的重视分散立法，转向同时也重视集中的、综合的、专门的立法，从而不仅在财税法、金融法、计划法、竞争法等领域有大量的促进型经济法规范存在，而且在一些冠以“促进”字样的法律或法规中，也蕴含大量的促进型经济法规范。

目前，中国以“促进法”命名的法律，主要有《中小企业促进法》、《农业机械化促进法》、《就业促进法》、《民办教育促进法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等口)。这些法律虽然促进的领域不同，但都不同程度地包含着许多促进型经济法规范。例如，《农业机械化促进法》在总则部分规定，“县级以上人民政府应当把推进农业机械化纳入国民经济和社会发展计划，采取财政支持和实施国家规定的税收优惠政策以及金融扶持等措施，逐步提高对农业机械化的资金投入??促进农业机械化的发展”。这一条款同时涉及计划法、财政法、税法、金融法等多个经济法部门法的规定。同时，该法还专门设第六章“扶持措施”，规定了旨在促进农业现代化的财政补贴、税收优惠、贴息贷款等多种扶持鼓励措施，很有典型意义。

在上述法律中，一般除在总则部分对促进措施做原则规定外，大都设专章规定“扶持措施”、“鼓励措施”、“扶持与奖励”等，对旨在促进发展的各类鼓励措施做出具体规定，而这些规范又都可以归属于经济法中的财税法、金融法、计划法等相关部门法。这是促进型立法的普遍做法。

除上述法律外，包含促进型经济法规范的行政法规级次的规范性文件非常多。30年来，国务院的大量财税、金融、产业、竞争等方面的法规中所包含的促进型经济法规范自不待言，仅是国务院直接或转发的规范性文件中包含“促进”字样的规范性文件就超过40个，其中大部分都与经济社会发展直接相关，涉及对多个行业、地区、市场等领域的“促进”。此外，与“促进”接近的，在形式或实质上旨在“推进”或“鼓励”的规范性文件也不少。这些规范性文件大都是促进型经济法的重要渊源。

上述国务院或转发的各类规范性文件，在内容上主要涉及产业、企业，涉及地区、市场，以及外贸、价格等领域。其中，促进产业发展的规范性文件最多，从时间的早晚看，主要涉及汽车业、钢铁业、饲料业、农产品加工业、煤炭工业、流通业、畜牧业、奶业等，这些产业关系国计民生，具有基础地位、支柱地位，但又大多比较薄弱，因此，需要通过法律化的经济手段，予以有效促进。与此相关，国务院还专门制定了《促进产业结构调整暂行规定》。

此外，有关地区发展的规范性文件，主要涉及西部大开发、东北振兴和中部崛起)。而一些关系国计民生的重要市场，如房地产市场、资本市场等，也需要促进其稳定、健康地发展。同时，中小企业、乡镇企业等，也是国家鼓励促进其发展的企业形态，为此，国务院做出了促进地区、市场、企业发展的大量综合性规定。

(二)立法的阶段特点中国的经济法发展，自1978年起至今，以1992年确立实行市场经济体制为界，可以分成两个阶段。在第一阶段，受改革的阶段、经济体制的变迁，以及法制不健全等诸多因素的影响，经济法还很不完善，其功能定位、调整目标等都还不很明确，经济法的立法数量和质量，特别是促进型经济法的立法，也受到了影响。从总体上看，这一阶段的促进型经济法主要以分散立法为主，集中立法微乎其微。

考察上述“促进法”和国务院的规范性文件的制定和时间，所有的以“促进法”命名的法律，都是在实行市场经济体制以后，甚至是进入21世纪后才出台。此外，国务院的促进型经济法的规范性文件也大都在1992年以后。这表明，在第一阶段，促进型经济法的集中立法或综合立法较弱，而在第二阶段，由于政府力推市场经济，需要综合运用各种手段实施来促进，从而使促进型立法发展迅速，并以政府利益的让渡为重要特征。其实，政府的“放权让利”作为一种促进发展的措施，不仅是改革开放初期的基本取向，对于促进型经济法的立法也同样重要。无论是作为鼓励措施的财政补贴，还是税收优惠、贴息贷款等，都与政府的利益让渡直接相关。政府通过让利来促进某个重要领域乃至整个经济社会的发展，实际上是以形式上的不公平来换取实质上的公平，以政府的利益损失来保障总体的社会公共利益，从而促进经济与社会的良性运行和协调发展。

尽管在中国确立实行市场经济体制以前，专门的促进型经济法的立法屈指可数，但对于实质上的促进型经济法应在更广的层面上来理解。事实上，在中国改革开放初期，虽然立法相对较少，但存在着许多政策性较强的实质意义上的经济法规范。因此，对于经济法不能仅看形式上的立法规定，还要看在实质上真正起作用的、体现经济法宗旨和精神的那些制度，正是这些制度构成了广义上的具有实质意义的经济法。

例如，早期蕴含着“促进”理念、体现经济法精神的那些制度安排，其实就是萌芽阶段的经济法。其中，较为典型的联产承包责任制，就强调“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。这种鼓励措施作为一种广义上的财税制度安排，属于经济法上的“促进型”安排。它克服了计划经济时期分配制度的一些弊端，极大地调动了农民的积极性，使中国的农村改革取得了最初的成功。同样，在城市的企业改革过程中，“利改税”的制度安排，也是对企业和个人在分配制度上的重要激励，它使市场主体逐渐获得独立地位。上述萌芽阶段或朦胧阶段的经济法上的安排，降低了交易成本，使整个国家的经济运行更经济，提高了社会福利，体现了促进型经济法的重要功用。于此类促进功能，在未来的经济法研究中尤其应当重视。

五、结论

促进型经济法是整体经济法的一个重要组成部分(或类型)，它与经济法的特征、功能结构、设计原理等直接相关。促进型经济法所强调的“促进”有多种类别，其中，无论是直接促进还是间接促进，无论是个别促进还是整体促进，无论是一般促进还是专门促进，都是在研究促进型经济法时应当予以关注的。在经济法30年的发展历程中，促进型经济法经历了从重视分散立法到同时重视专门的综合立法的转变。

尽管在经济法发展的前15年，促进型经济法的集中专门立法相-不足，但仍然不应忽视那些分散的立法，以及具有实质上的促进型经济法意义的制度安排，于更全面地总结经济法30年的历程，于深化促进型经济法的研究非常重要。