加强档案行政指导规范的思考

档案行政指导，是档案行政管理部门在实施行政管理过程中，采用的具有柔性和灵活性特点的行政指导方式。因为其具有适用范围广、运用灵活、行为方式多样性，以及具有相关行政行为（例如行政处罚行为）的替代性、前置性等诸多特点，广泛运用于档案行政管理领域。

档案行政指导概念

及现实存在的问题

由于受传统计划经济中管制思维的惯性影响，档案行政指导往往具有事实上的强制力，又因为档案行政指导行为不具有法律上的强制力，即使档案行政指导行为违法，相对人因此遭受损害，如果事后主张档案行政指导的违法性并请求救济，事实上是相当困难的。这些，助长了档案行政管理部门个别工作人员不负责任的瞎指挥，乱作为，增加了档案行政指导作为权力行政的代替物而得以实施的危险性。同时，一些地方档案行政管理部门工作人员，对作出档案行政指导的意识和概念不清，错误地把档案行政指导理解等同一般性业务指导，混淆档案行政执法监督与档案行政指导的关系。在实施档案行政指导过程中，以档案行政指导替代其档案行政执法职能和行为，直接影响到一些机关企事业单位行为价值取向。加之档案行政指导行为缺乏有效的监督，在具体指导过程中常常出现反复无常，今天说今天对、明天说明天对、什么时候说什么时候对，缺乏一定的科学依据和指导标准的相对稳定性。正是如此，一些档案行政指导在实践中存在着的行为不够透明，动机不尽纯正，关系尚未理顺，责任不甚明确，救济乏力等问题，招致了档案行政管理相对人无所适从，从而对档案行政指导行为产生不信任，因此，有效地规范与调整档案行政指导行为成为建立档案公共服务型机构的重中之重。

对档案行政指导的规范约束

从依法行政的要求来讲，法律并不承认作为非强制性的档案行政指导行为可以随心所欲地进行，因此要受到法律和行政程序的约束与调整。这既是依法行政的要求，也是合理行政的需要。

一、对档案行政指导的法制约束

我们可以根据作用的不同，将档案行政指导一般分为规制性档案行政指导、受益性档案行政指导和调整性档案行政指导三大类。规制性档案行政指导，是指为了维护和增进公共利益，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。受益性档案行政指导，是指以帮助和促进相对人自身利益或事业发展为目的，为相对人出主意、指方向的行政指导。调整性档案行政指导，是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。

从行政组织法方面，档案行政指导作为档案行政主体的行为，要求必须有法律上明确的管理事务及范围的授权。从行政作用法方面认为，受益性、促进性或调整性的档案行政指导无须作用法上的依据，但规制性的档案行政指导则必须有作用法上的依据。也就是说，为了防止行政指导的任意专横，规制性档案行政指导行为必须有法律的明确规定，以此约束可能导致档案行政管理相对人权利义务调整的规制性档案行政指导行为作出的随意性。

《档案法》规定：县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。这要求档案行政指导行为必须在所规定的权限范围内作为，凡超越规定的权限范围的档案行政指导，即为无效的档案行政指导。同时，从行政作用法方面考察，实施档案行政指导（含抽象与具体）时，如果是受益性与调整性档案行政指导，则不必有行为法上的依据，有《档案法》上的授权以及政策或法律精神即可（遵循法律优先原则）。而对于规制性档案行政指导则必须有《档案法》或其他行政法规的依据。所以，档案行政指导与档案行政主体管理档案事务和履行公共行政职能密切相关，与一般意义上的业务指导和行政执法监督在行为性质和法律后果上有着本质上的区别。

二、对档案行政指导的程序约束

程序规制实质上是引导档案行政指导实现其价值目标的一条预设轨道。如果缺乏程序，档案行政指导就不可能正常运行，并可能成为行政主体、肆意侵犯相对人合法权益的手段，从而使行政法治空洞化。因此，为了保证档案行政指导实现从过程到目标的理性统一，档案行政指导必须通过正当程序来运作，建立相应的程序制度来有效地保护行政管理相对人，防止行政专横，提高行政效率，实现行政目标，这也是行政法治的内在要求。所以，在档案行政指导实施过程中应建立与完善相关程序制度，如审议制度、信息公开与告示制度、听证制度等相关制度。同时，加强和完善档案行政指导的监督制度，建立起必要的包括投诉处理制度、复议制度和赔偿制度等救济制度。保护档案行政管理相对人的合法权益，维护社会公益，促进和保障档案行政指导合理有效的实施。

进一步规范

档案行政指导行为

档案行政管理部门要确立公共服务观念和目标，增强档案公共服务的意识和能力，发挥管理相对人在档案管理秩序上的积极作用，建立健全档案行政指导体系，不断完善档案行政指导方式，使之合理化、规范化、制度化。

一、建立健全档案行政管理的信息制度。档案行政管理部门要通过一定的方式和正规渠道，定期不定期向社会及时档案管理信息，为公众提供优质、全面的信息服务，从而正确引导档案管理行为，保障档案工作的健康运行。

二、建立完善档案行政管理部门行政建议、劝告、告诫等制度，力求使档案行政指导行为规范化、定型化，使受档案行政指导对象有一个明确的预期，以便作出正确的反应。

三、建立健全档案行政管理部门的行政奖励制度。依照法律法规的要求，通过表彰、奖励等方式来引导和影响管理对象的价值取向和行为目标。

四、建立健全档案行政管理评议制度和档案行政管理调研制度。档案行政管理部门应建立起工作评议体系，接受公众的监督。同时，开展针对档案行政管理工作的重点、难点、焦点调查研究，真正提高档案行政管理的科学决策水平。

五、建立档案行政指导审查制度。加强对档案行政指导行为的监督约束，防止档案行政指导权的滥用，侵害管理相对人的合法权益和公共利益。

（作者单位：江苏省档案局 210008）