刑事被害人司法救助初探

对刑事被害人进行司法救助是人民法院有效化解涉诉、平息社会矛盾,不断创新社会管理中推出的一项新举措。刑事被害人司法救助是指在人民法院审理刑事案件中,因被告人确无或暂时确无履行法定义务能力,而向无经济来源,生活又极度困难的且需要进行救助的被害人发放的救急资助专用基金。刑事被害人司法救助能有效的缓解被害人生活困境,修复社会关系。但由于对刑事被害人司法救助是一种新生事物,目前尚存在立法缺失、资金欠缺、操作无序等实际问题。本文从三个部分对建立刑事被害人司法救助制度,形成刑事被害人司法救助制度长效机制提出了初步设想,第一部分首先明确刑事被害人司法救助的概念,其次通过对刑事被害人司法救助的性质及必要性进行了分析,明确刑事被害人司法救助制度应属于社会救助制度的范畴,是社会保障制度的组成部分;第二部分简单概述了刑事被害人司法救助渊源及历史背景;第三部分对当前刑事被害人司法救助制度运行中存在的问题进行了剖析;第四部分从形成刑事被害人司法救助基金来源长效机制,司法救助的范围、对象、发放标准以及操作程序等方面对建立完善的刑事被害人司法救助制度提出笔者的想法和建议。

一、刑事被害人司法救助的概念和性质

(一)刑事被害人司法救助的概念

刑事被害人救助,是指对受到犯罪侵害的被害人或其近亲属,在未能获得犯罪分子的赔偿及其他方面的补偿时,由有关方面给予适当经济补助,帮助其解决暂时生活、医疗困难的一种措施。它是一种抚慰性、救济性的体现司法人文关怀的经济资助。实践中,很多刑事附带民事诉讼判决书成为一张无法兑现的“法律白条”,特别是对于被告人被判处死刑、无期徒刑及年限较长的有期徒刑的刑事附带民事案件,虽经人民法院判决,因被告人服刑、无财产可供执行,导致被害人权益迟迟得不到有效保护。以近年来发生的大要案为例,云南大学学生马加爵杀害的4名大学同学无一人得到赔偿;杀害11人的邱兴华已伏法,11个被害人家庭都拿到了判决书,但其中的刑事附带民事赔偿则成了一纸“法律白条”,他们几乎不可能从同样贫困的邱兴华家人手里得到法律所要求的赔偿。李昌奎案,李昌奎的哥哥李昌贵说“李家一直积极道歉,争取王家谅解。但王家开口就是30万,李家实在没有钱,对于赔偿是心有余而力不足。[1]”

许多刑事被害人“求偿不能”、“求助无路”,有的被害人得不到及时救治致使病情恶化,有的被害人正常的生产生活受到严重影响陷入困境,“流血又流泪”的困境让人同情,更急需改变。刑事被害人救助的初衷就是基于解决这一难题。

(二)刑事被害人司法救助的性质。因被害人所遭受的损害是由犯罪人的犯罪行为造成的,所以刑事被害人救助既不同于犯罪人对被害人进行的损害赔偿制度,也不同于国家赔偿制度,而是国家对被害人遭受的损害依法给予一定救助的一种法律制度。在这里,救助的主体是国家;救助的对象是被害人或其近亲属;救助的方式是支付金钱;救助的原因通常是被害人或其近亲属生活贫困且无法从犯罪分子处获得应有的赔偿。对刑事被害人进行救助,并不是国家代替犯罪人承担民事责任,也不是作为对犯罪行为承担民事赔偿义务的责任人承担民事责任,而是国家对特定范围的被害人给予的一种救助。这种救助是一种临时性、应急性、有限性和一次性的政府救助。它不同于民政救济,主要是法院在处理诉讼案件或案件过程中,为了解决处于困境当中的当事人一时的经济困难而给予的一种经济上的特殊救助,其主要目的是为了保障当事人生存权和发展权等基本人权,实现司法和谐。

(三)刑事被害人司法救助必要性。

一是平息社会矛盾,从源头治理涉诉的需要。近年来,法院审理刑事案件呈上升趋势。一些刑事被害人在遭遇侵害后,由于没有从被告人方获得任何经济赔偿,精神和生活都陷入极其困顿的境地,特别是故意伤害、抢劫、交通肇事等侵害人身权利的案件。被害人要么是家中顶梁柱,出事后其家庭遭受毁灭性打击;要么所耗费的医药费、护理费数额巨大,被告人不赔偿,被害人无力筹款治疗,由此引发新的矛盾和仇恨。一些刑事被害人由于得不到经济赔偿,在没有得到有效救济的情况下,往往选择不断地上访,有的甚至成为“上访专业户”,经常到各级党委、人大、政府、法院、检察院等机关进行闹访,甚至演变为聚众冲击国家机关,扰乱社会秩序、爆炸、投毒等仇视、报复社会的行为。

二是帮助弱势群体,彰显司法为民的需要。通过对被害人进行司法救助,能够使生活无着的弱势、特困群众,充分体验到党和政府带给他们的关爱和温暖。通过有限的、适当的经济救助,能够使陷入极度困境,精神上亟待抚慰、生活上亟待救助的被害人感受到司法的人文关怀。同时,对被害人实施了救助,实质上对特困的 被告人也是一种间接救助。一个犯罪行为往往是既害人又害己,会同时给受害人和罪犯本人的家庭造成双重经济困难。对因犯罪行为造成的“贫困”予以必要的救助,以保护公民基本的生活、生存权利,有利于修复社会关系、预防和减少重新犯罪,促进社会和谐。张君、马加爵、邱兴华、李昌奎这些为大众所耳熟能详的名字除了意味着一个个鲜活生命的凋落,一个个家庭的破败之外,其它似乎都是一片寂然,被害人家属面对“法律白条”的痛楚,旁观者除了报以同情之外,更多的是沉默。但是,作为国家和社会,面对被害人无法完全恢复的精神上的创伤和物质上难以弥补的现状,绝不能熟视无睹,这事关法治的公平正义与社会的稳定发展[2]。

三是创新社会管理,围绕大局服务的需要。创新社会管理,是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要措施,也是政法机关三项重点工作之一。刑事审判的主要任务通过惩治刑事罪犯,抑制犯罪活动,维护社会稳定,因而刑事审判的过程,本身就是发现社会问题、弥补管理漏洞的过程,就是参与社会管理、理顺社会关系的过程。从某种程度上讲,它还是最具有强制力的社会管理方式和手段。我们只有正确定位并不断拓展刑事审判在社会管理中的职能,积极主动地开展工作,才能推进社会管理走上法制化轨道。司法救助是人民法院在司法实践中为解决民生疾苦,对困难群众、困难群体进行特殊保护的一项有力举措,是解决群众最关心、最直接、最现实的切身利益的具体行动,对这些人群提供必要的救助,让他们维持基本的生活,为最终实现他们的合法权益提供基本条件,从而更加有效地促进社会和谐[3]。刑事审判领域要积极探索和完善司法救助制度,整合救助资源、理顺救助机制,加大救助力度,使之在化解社会矛盾,促进社会和谐,推动社会管理创新发挥更大的作用。

四是提高法院威信,有效缓解“执行难”的需要。

近几年来,“执行难”一直是备受社会关注的热点问题,也是困扰法院工作的难题之一。为破解“执行难”,1999年中央政法委下发11号文件,优化司法执行环境;各级人民法院更是穷尽措施,采取了诸如严格实行审执分离制度、加强对执行人员的业务素质培训、清理积案等一系列有效措施。尽管取得了一定成绩,但执行效果依然不尽人意,“法律白条”的负面影响仍然很大。很大一部分刑事附带民事执行案件中的被执行人尚在服刑中,无力履行义务,而申请人因后续治疗或生活困难等原因急需赔偿金,此种情况下只有另辟蹊径才能有效执行,司法救助是解决执行难的一种有效性措施[4]。

二、我国刑事被害人司法救助的渊源。

我国目前还没有以立法的形式确立刑事被害人救助制度,但是,理论界已开始对这一课题展开研究,司法实践中也有一些摸索,有些地方已经开始对刑事被害人进行救助的尝试。近年来,最人民法院、最高人民检察院高度关注刑事被害人权利保障问题,一直致力于刑事被害人保障问题研究,并努力探寻解决路径[5]。

最高人民法院于2000年7月颁布了《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》 ,首次对司法救助的概念作出明确解释,标志着我国司法救助制度的正式确立。2005年4月最高法院对该规定进行了修订和完善。

我国最早的关于刑事案件被害人救助尝试发生在山东淄博。2004年2月,淄博市政法委、市中级法院出台了《关于建立犯罪被害人经济困难救助制度的实施意见》。为此,该市通过政府拨款、社会捐助等渠道筹集了50万元的救助基金,并随后陆续发放给淄博市内的刑事案件的被害人及其家属。

2006年,最高人民法院在全国10个高级人民法院开展刑事被害人国家救助制度试点工作。2008年年初,河南省高级人民法院在全国率先建立了刑事被害人救助制度。该院从省财政争取到了100万元,作为开展刑事被害人救助的资金来源。该院制定的《关于刑事案件被害人特别困难救助的实施办法》等文件规定,被告人被执行死刑,附带民事责任无力赔偿,且被害人生活极其困难等四种情况下,被害人可以申请救助。救助金额一般为人民币2000元以上至2万元以下。

2009年3月,中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等八部委联合印发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》,该意见阐明了刑事被害人救助工作的重要意义、指导思想、基本原则等,也明确了救助对象、标准及组织机构、职责分工等。”这是刑事被害人救助的里程碑事件。

2010年最高人民法院印发《关于充分发挥刑事审判职能作用深入推进社会矛盾化解的若干意见》中明确指出:尽快落实、不断深化刑事被害人救助工作。对遭受犯罪行为侵害、无法及时获得有效赔偿、生活陷入困境的刑事被害人及其近亲属,及时给予适当经济资助,有效化解矛盾纠纷,体现党和政府的关怀、人民司法的温暖[6]。

虽然出台了一系列相关办法和条例,一些省市已经在进行相关制度试点工作,比如浙江、宁夏回族自治区还有无锡是目前比较有成效的,但我国目前尚无统一的刑事被害人救助立法。现在一般都是只对因受犯罪侵害而生活困难或者无力支付医疗、丧葬费用的情况下进行救助,救助没有统一标准,救助金额也不太多。

三、刑事被害人救助的困境

通过对刑事被害人进行救助,一方面体现了党和政府、社会对弱势群体的关心和爱护,进一步维护了社会的公平正义、和谐稳定。另一面,无论数额大小,这种来自国家、政府的无偿救助对于安慰受害方,平衡被害人的心理,稳定其过激情绪,都起到了很好的作用。同时,有利于做好受害人的息诉工作[7]。

对刑事被害人进行司法救助,确实让困难当事人获得了司法救济,充分体现了人民法院司法为民的理念,为构建和谐社会起了积极的推动作用。但到目前为止,我国还没有真正确立刑事被害人国家救助制度,现行刑事被害人司法救助方式存在许多不足和缺陷,特别是救助资金亟待解决。主要表现在:

一是我国尚未确立刑事被害人国家救助制度。我国《刑法》第36条规定:“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的,对犯罪分子除依法给予刑事处罚外,并应根据情况判处赔偿经济损失。”《刑事诉讼法》第77条也规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。”我国对被害人的损害赔偿是通过刑事附带民事诉讼的途径来解决的。司法实践中,一般采取一次性赔偿原则,如果被告人经济上有困难,则予以减免。被害人能否获得赔偿,在很大程度上取决于被告人的经济能力,因此,被害人往往得不到赔偿或其得到的赔偿十分有限,不足以弥补犯罪行为对其造成的损害。2000年12月最高人民法院出台了《关于刑事附带民事诉讼范围的规定》,将被害人获得赔偿的范围局限在“因人身权受到犯罪人侵犯而遭受的物质损失”和“财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失”的狭小范围[8]。

二是救助基金的性质和法律地位不明。现有的司法救助主要以减、免诉讼费为主。从2000年7月27日正式实施的最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》,正式确立了司法救助的法律地位,成为我国社会保障制度体系中一个重要组成部分。它规定申请司法救助必须具备两个条件:一是当事人的合法权益受到了侵害;二是当事人经济上确有困难,难以承担部分或全部诉讼费用[9]。其初衷是确保经济确有困难的当事人能够依法行使诉讼权利,“打得起官司”,与诉讼中的刑事被害人无多大根本联系。近年来,对经济确有困难的刑事被害人、申请执行进行司法救助的呼声越来越高,但却一直没有明确其地位、性质。特别是“执行救助”、“刑事被害人救助”两者既有联系又有区别,是独自成制度还是合二为一还有待调研解决。

三是救助资金无明确来源。要建立刑事被害人司法救助制度,其关键的是资金来源问题。目前,各地法院在刑事被害人司法救助基金来源上,主要依靠 同级地方财政一次性拨款,很少有社会募捐和实施救助后继续执行的执行款等其他途径。但是,财政是同级政府的财政,各级政府都有一套财政支出制度,由财政厅发文要救设立救助基金不合体制,政府也不会听命于财政厅,没有制度,且各地财政收入相差迥异,仅仅依靠法院领导与党委政府以及财政部门负责人协调解决,不仅不能明确救助标准,更难以建立救助基金长效保障机制[10]。

四是救助标准不统一,管理无序。对刑事被害人进行司法救助是一项新生事物。没有统一的操作规范,各地法院在收取、发放救助资金的方式方法都不一样。有的是由当事人申请,有的是法院依职权发放。救助基金到达法院后,由法院内部审查、监督,缺乏外部监督,容易滋生腐败。

四、完善刑事被害人司法救助制度的建议

实践中,对遭受犯罪分子侵害的被害人,因犯罪人无力赔偿其损失而生活特别困难的,由法院向当地财政争取拨款给予一定的救济。但因无章可循,被害人得到救济非常困难,根本解决不了实质问题。建立刑事被害人国家救助制度,对刑事被害人进行有效的国家救助是世界许多国家普遍的做法,在我国,尤其重要。

(一)制定具体的工作流程

一是成立救助机构。其他国家(地区)确定的国家补偿救助制度的裁定机构一般有两类:一是专门成立的被害人补偿局;二是法院。笔者认为,我国的救助机构应以人民法院内设立的救助委员会为宜。这是因为法院作为刑事诉讼的最后一个环节对整个案件已经熟悉,在作出刑事和附带民事判决时已经掌握了是否需要救助及救助多少、有无减免等情况,也清楚被告人的家庭财产状况及赔偿款项的到位情况,容易作出相对准确的判断,而且也节约了国家成本[11],避免不必要的案件移送、流转程序 。但救助金的发放宜实行裁定与发放分开进行,在财务室设立救助款专户,确保专款专用。 形成具体的工作制度,即:由需救助的被害人提起救助申请——登门走访——审查证据——救济金发放——跟踪检查等工作流程。例如对于家庭贫困、生活陷入窘境的被害人,要求提供村委会或街道办事处出具相关证明,对于低保户家庭要求提供政府、相关部门的证明,缺少上述证据的要实地查清实情。

二是明确救助对象。就救助对象作出限定,这是大多数国家普遍的做法,不过各国救助对象限定的范围不尽一致。2009年,中央八部委联合了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》规定,我国当前刑事被害人救助的重点是因严重暴力犯罪造成严重伤残,无法通过诉讼及时获得赔偿,生活困难的刑事被害人及近亲属等,同时规定各地可以根据当地刑事案件情况和地方经济社会发展状况,确定救助对象的具体范围。这样规定既突出了重点,又考虑到各地情况的差异,使得其他类型刑事案件被害人纳入救助对象成为可能[12]。由此可以认定,救助对象应为下列人员:⑴因遭受侵害致全部或部分丧失劳动能力,从其他途径无法获得经济来源、不能维持基本生活的;(2)因遭受侵害致伤、致残,需要花费巨额医疗费用,而对方无力赔付,本人又无力支付的;(3)因遭受侵害导致经济遭受巨大损失,生活特别困难的;(4)受赡养、扶养、抚养的近亲属生活特别困难、无生活保障的;(5)其他需要救助的情形。在申请执行的刑事附带民事案件中,一般在法院穷尽执行措施之后,申请执行人仍无法获得赔偿的,才可以申请司法救助。

三是坚持救助原则。1、及时性,有些刑事被害人在案发初期就需要得到救助,以解决医疗、生活困难;2、适当性,以帮助被害人脱离基本生存困境为原则;3、公开性,救助的范围、条件、对象等要公开,确保救助工作公正、有序;4、一次性,对被害人只救助一次,救助金一次性发放,之后生活仍困难的,应纳入城乡最低生活保障体系。

(二)拓宽救助资金的筹措渠道

有效对刑事被害人开展司法救助,筹措司法救助资金是关键,否则一切都是空谈。关于救助资金的来源问题,主流观点是主张多渠道筹措救助资金,如有学者提出采取“国家财政拨一点、民间捐赠集一点、从罚没款收入中划一点、向监狱生产盈利收一点”的解决办法,即除了国家财政预算之外,还可以包括针对违法犯罪行为的罚金、没收财产和罚款所得、监狱服刑者的劳动收入的一部分、犯罪人的犯罪所得或其没收的财产变卖后的一部分、法院收取的诉讼费用的一部分、社会各界的捐助等等。

国家财政专门拔款。对刑事被害人的救助主要是政府的责任。由县、区级人民政府设立刑事被害人救助专项资金,列入本级财政预算,实行分级筹集、分级管理,单独核算,专款专用。这也是目前救助资金来源的基本渠道,是司法救助得以启动的基本保证。为保障基本资金来源,法院应将涉诉特、刑事被害人等特困群众救助资金按照实际需要足额列入年度财政预算,把司法救助资金纳入国家财政预算,由国家财政拔出专门的司法救助资金。

设立司法救助保险基金。将司法救助纳入社会保险范畴,由政府组织、引导、支持,法人或个人自愿参加,采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金,每人每年缴纳一定的费用形成司法救助基金,形成个人、集体和政府多方筹资的刑事被害人互助共济制度。如现行的新型农村合作医疗保险就是一种很好的借鉴形式。

按比例提取罚没财产和罚金。没收财产是指将犯罪分子财产的一部或者全部强制无偿地收归国有的刑罚方法。为设立司法救助长效机制,应将财产刑作为司法救助资金的有机组成部分,将应上缴国库和强制无偿收归国有的财产与返还或赔偿被害人损失的财产作出明确界定后,按一定比例从罚没财产中提取救助资金。实行被告人财产调查与控制制度,结合量刑规范化工作,以便于查清被告人的财产状况,方便确定判处数额及罚没财产数额,为提取救助资金提供确凿依据。收取的罚金上缴国库时,按一定的比例提取一部分作为司法救助资金。尤其是在审理贪污贿赂罪、巨额财产时,罚没的财产按较高的比例提取救助资金。

慈善机构及社会公众捐款。慈善机构捐助是指依法成立的不以盈利为目的,以帮助贫、弱、病、老、穷等困难、弱势人群为目的组织,为经济确有困难的家庭和个人提供资金和物资帮助。慈善机构捐助的对象是社会上经济困难的家庭和个人,其范围是扶老、助残、救孤、济困、赈灾等领域。慈善机构捐助追求的目的是解决群众基本生活困难,帮助困难群众排忧解难,提高困难群众的生活水平,形式主要是为受援人提供资金和物资的帮助,资金来源是民间自愿募捐。鉴于慈善机构存在公益性、以救助经济困难弱势群体为目的的特点,因此笔者认为可以从各慈善机构提取部分资金作为刑事被害人救助基金。目前我国的的慈善机构很多是带有官方性质的,按比例拨款应该没有问题[13]。

社会捐赠。我国已在1997年5月成立了中国法律援助基金会,专门负责募集、管理和计划使用国内外包括单位、团体、个人的捐赠。对刑事被害人实行救助也算是一种公益性事业,还应当充分调动社会力量,广泛发动社会各界捐款,扩大资金总量,以弥补司法救助基金的资金缺口,充分发挥其刑事被害人救助资金的救助功能,加深社会对法院工作的理解和支持,对弱势群体的帮助。目前地方上还没 有成立法律援助基金会。因此,建议各地在成立法律援助领导小组时,向社会募捐,善款可直接交各地法律援助领导小组开设的法律救助资金帐户。

单位赞助。对于标的不大,被告人生活贫困,被害人遭受创伤的得不到赔偿的,笔者认为可由法院可向民政部门、企事业单位、个人筹集部分救助资金。

案件的执行款。

司法救助,并不是对案件不执行,不是国家拨款代刑事被告人履行赔偿责任。对一些暂无履行能力的被执行人,如正在服刑的罪犯,刚刚发生车祸的被执行人,在对申请人实施司法救助后, 不应终结原判决执行,应加大执行力度继续执行。救助对象的今后执行款应按生效判决补足给申请执行人,剩余部分汇入司法救助基金账户,继续用于其他人的司法救助。

(三)规范救助资金的管理。

规范好司法救助资金的管理和使用,才能充分发挥司法救助资金解决纠纷及稳定社会的积极作用。既要把每一笔救助资金用到最需要的群众身上,对各个环节发挥司法救助的最大效用,又要主动加强内部的管理监督,自觉接受审计等部门以及社会各方面的依法监督。对该实施救助却不救助,或者不能救助却救助的行为都要受到严肃追究。任何单位和个人不得截留、侵占、私分或者挪用救助资金,违反规定的,依法追究主管人员和直接责任人员相应的责任。

(三)建立相关罚则。(1)对于滥用诉权的,要取消司法救助,并予以相应罚款制裁;(2)申请执行人或刑事被害人弄虚作假骗取救助金的,应依法追回,并以妨害诉讼行为论处;(3)法院工作人员协助申请人或刑事被害人弄虚作假的,造成司法救助资金乱发或滥发的,除赔偿被骗取的救助金外,依照有关规定给予相应处理,情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

刑事被害人司法救助制度是社会民主化、法制化不断发展完善的结果,对特困群体、弱势群体的诉讼救助,始终是该制度的核心内容。随着社会经济的发展,刑事被害人司法救助不仅要对弱者施以及时有效之救济,而且还要主动出击,积极维护社会稳定,构建安定有序、公平正义的和谐社会,这才是司法救助的最终目的。

【注释】

[1]东方网 张侃理选稿《李昌奎案法官:民意干预再审伤害法治》/ 2012年4月3日访问

[2]宋立军《刑事被害人救助制度探析》/ 2012年4月21日访问

[3]张艳秋:《发挥刑事审判职能 推进社会管理创新》/ 2012年5月7日访问

[4]储皖中《执行案件司法救助救急更救穷》 2007年3月19日 法制日报;

[5]秦颖慧 《刑事被害人国家救助制度研究》/xingfa/ 2012年5月22日访问

[6]最高人民法院网:《关于充分发挥刑事审判职能作用深入推进社会矛盾化解的若干意/

2012年4月18日访问

[7]田中松 夏亮《和谐社会背景下刑事审判工作的现状与发展 》/ 2012年5月17日访问

[8] [9] [10]中国普法网《司法救助条件和范围》 / 2012年4月23日访问

[11]张智辉、徐明涓编译:《犯罪被害者学》 北京群众出版社1989年版,第198页。

[12]黄斌《建立刑事被害人救助制度的思考》人民法院报 2011-4-27

[13]华律网,俞肃平:《建立法律援助、司法救助、慈善机构捐助三合一制度之构想》 / 2012年5月26日访