时间:2022-06-09 08:30:07
随着城市化进程的逐步加快,作为人类社会政治、经济、文化发展的中心――城市,正在发挥着越来越重要的作用。城市规模的急剧扩张和城市人口的高度密集,使得城市在高速发展的过程中也带来了一系列诸如城市贫困、城市犯罪、生态环境恶化等城市问题。如何有效利用城市中的有限资源使城市良性运行和协调发展是城市管理中面临的严峻挑战,而现代城市政府管理模式的转型,即以政府单一控制管理为主导的模式向城市多中心治理模式的发展,为消除城市发展中的瓶颈提供了一个努力的方向。
一、传统政府管理与现代城市治理
我国的城市管理体制雏形于20世纪50年代,成型于60-70年代,成熟于80年代,改革于90年代。在我国建国后相当长的一段时间里,政府实施城市管理主要是通过强制性的手段,以行政命令的方式来实现的。单一控制模式、制度约束、管理的非人格化等特征在政府管理中表现突出。
传统的城市管理模式向城市治理的转型,是城市高速发展、提升其管理能力的要求和创新。与传统的城市管理自上而下的层级式控制模式不同,城市治理强调的是通过合作和协商,使利益相关主体也参与到城市管理的进程中,并形成一个多中心治理的参与式网络结构。二者区别见表一。
城市治理是一个复杂的、多中心的结构体系,社会组织、企业等利益相关者也都参与其中,在配合政府对城市进行治理的过程中分担了政府的责任,也促进了城市治理的发展。尽管城市政府不再是唯一的权威中心,但是作为城市治理的主体之一,他在城市公共管理中发挥着重要的作用,承担着“元治理”的角色。因此,政府在城市治理中仍然具有导向性。
现代城市治理,正是以政府在社会网络中扮演的“元治理”角色为基础,实现社会组织、企业、公民的共同参与治理的过程的。因此,城市管理不再是单纯的政府管理,而是需要公众参与,发挥社会组织(如城市自治组织、企业、社团、各类中介组织等)的作用。一方面,城市公共事务的管理和服务离不开公众的参与。随着公民意识的逐渐觉醒,越来越多的公民参与到城市治理中来,公众的参与推动了城市自治的发展。另一方面,要发挥社会组织在城市管理和服务中的决策和监督的作用,需要政府明确自身的权限,并与社会组织之间建立协商互动的伙伴关系,共同面对和解决城市的公共问题。最理想的做法应当是一切该由政府管的政府就不应该推卸,属于市场和社会做的政府就不应该插手,政府与社会之间应该是一种平等协商和合作的关系,而不是依靠行政命令下级服从上级。因此,应当对城市政府的权限有一个明确的规定,从而规范政府的行为,保证其在宪法和法律的框架内运作,以免导致政府不堪重负而且费力不讨好。
由此,这种由城市政府、其他社会组织、公民等形成的共同参与的网络结构,极大地改善了传统政府对城市进行垄断管理的弊端,提升了城市管理的水平,同时,各利益主体之间互相监督,通过正式或非正式的渠道,影响政府的行为和决策,从而实现共同参与城市治理的目标。
二、城市治理的评价
从目前我国城市管理的发展来看,已不同于传统的“强制命令”,但是离“治理”也还存在一些差距,应当说当前正处于城市管理向城市治理的转型阶段。
在城市政府管理走向政府治理的过程中,城市政府在促进各方参与治理、实现动态合作的城市网络管理方面发挥了重要的作用。但是,“良好的城市治理”,其标准应当是城市发展的可持续性、下放权力和资源、公平参与决策过程、提供公共服务和促进当地经济发展的效率、决策者和所有利益相关者的透明度和责任制、市民参与和市民作用、包容性等七个方面。分析当前的城市治理,其行为远没有达到良好治理的标准。
第一,城市的参与治理表现为精英式参与,没有与其他主体形成良性互动。城市的治理其根本在于政府与其他参与主体的良性互动,实现城市的可持续发展。例如:城市中的弱势群体,由于经济上的贫困和心理上严重的相对剥夺感,所以他们是最需要获得平等机会和优先解决问题的一群人,他们也最有资格参与城市的决策和资源分配的过程,然而在城市参与治理过程中,弱势群体常常被排斥在主流社会之外,他们的利益也得不到合理有效地表达。精英式的参与使弱势群体不能公平地享有资源,也就更加谈不上这部分社会的边缘人共同参与城市治理。重视城市中的弱势群体,并把它们也纳入到城市治理的网络中来,对于实现城市的稳定和可持续发展具有重要意义。
第二,城市社会的独立性难以得到充分体现。城市治理提出了政府、社会组织、企业和公众之间在城市管理过程中相互合作和互动的关系,强调了城市利益相关者参与城市治理并在城市发展决策、执行和监督的过程中发挥的越来越重要的作用。从一定意义上说,利益相关者的参与显然有利于打破传统政府垄断的困境,实现非权力系统和公民广泛参与治理的居面,但是在实际的操作中,政府仍然处于强势地位,利益相关者很难形成一种力量与之抗衡,城市社会的独立性难以得到充分体现。如近年来一些城市建设中出现的“圈地”、“拆迁”浪潮等就是独立性难以体现的典型事例。很明显,在这个案例中政府对城市的管理已经偏离了保障公共利益的价值目标,其最终结果只能是公众的利益受到损害。
第三,公民参与治理的能力较低,并没有形成一个自主性较强的公民社会。公众的参与行为是通过政府主导实现的,而不是通过自身组织完成的。邵任薇认为,城市管理中的公众参与主要表现为:公众参与的普遍性不够;公众参与的制度缺乏;公民参与的效果欠佳。换句话说,公众在影响政府的决策方面并没有起到多大的作用。诸如听证会、选举等参与行为并不是通过公众自身的组织实现的,而是由政府搭建平台,在地方当政者的左右下完成的,而这样做很容易消磨公共精神。
三、我国城市治理道路的探索
中国城市化进程的加快发展,使我国的城市发展面临着严峻的挑战,城市治理的多中心特点也越来越明显。在城市治理的视野中,政府已经无法单独履行治理的所有责任,而是需要其他利益主体的共同参与和协助。如果不能实现权力控制向多元治理的转变,政府存在的合法性也将遭到前所未有的冲击。因此,找到一条适合中国城市治理发展的道路,是当前城市政府面临的迫切任务。
第一,要建立一个更具竞争力和可持续发展的现代城市,政府应当明确自身的定位。(1)政府要明确自己扮演的“元治理”的角色。城市治理是一种复杂的、多中心的结构体系,强调的是利益主体对城市的共同参与治理,管理公共事务的主体并不再局限于政府。尽管城市政府不再是这个网络结构中的唯一权威中心,但是在协调不同利益诉求方面仍然需要发挥城市政府“元治理”的作用。(2)政府应当对追求的目标有一个新的定位。传统政府单纯追求“经济发展”的目标应该为“实现城市经济、社会、环境协调发展”的目标所替代。因为只有经济增长,而没有发展的增长的城市是不可能持续发展的。因此,除了经济的目标,更多的也要考虑到城市社会发展的目标、公平的目标、弱势群体的利益保护等,建立以人类发展为本位的目标体系。(3)要实现政府与利益主体的共同治理,必须构建一个制衡框架以平衡政府、市场和社会的关系。除了需要政府下放权力,使企业、社会组织等具有参与的合法性地位之外,政府也应当规范自己的行为,在充分发挥市场机制的前提下,去做政府该做的事。
第二,建立和完善有效地参与机制,为社会组织、公民等参与到城市的共同治理中来提供各种条件。(1)重视社会参与的重要性,并在制度上予以保证。城市的发展离不开各类组织和公众的参与,一方面,通过创设组织健康发展的有力环境,大力扶持和培养各类社会组织,为他们创造更多的发展空间;另一方面,鼓励并扩大公民参与,从强调政府意志、政府权威转变为更多的强调公众的意志和公共精神,让公民能积极地参与到自身城市的治理中来。(2)在城市管理过程中的每一个环节,即决策、执行、监督、反馈等,都要建立合适的社会参与机制,以保证公共利益成为政府决策和行动的出发点。(3)实现全面有效地参与与合作,要求政府与社会之间构筑沟通的桥梁。在扩宽与社会的沟通渠道的基础上,运用灵活的管理技术和方法,建立良好的伙伴关系。
总之,要实现城市的良性运行和协调发展,不仅需要城市管理向城市治理的转型,改变传统政府单一控制的管理模式,也需要发挥其他社会组织、公民等的作用,构建多中心的网络式的参与结构。当然,这个过程还有待更深入的可行性和操作性研究。
(作者单位:贵州大学经济学院)