社区协商的独特价值及其实践推进

摘 要：社区协商在推进社会治理特别是社区治理体系和治理能力建设的背景下有其独特的价值：社区协商是改进社区治理方式的自觉举措；是社区民众行使民利的重要方式；是化解基层社会矛盾的有效途径。近年来，城市社区协商趁势前行，特别是围绕社区协商的关键环节探索和“破题”，取得了积极的进展，但一些制约性“瓶颈”有待进一步突破。就深化城市社区协商的推进路径而言，我们需要：（1）将协商民主的要求和方法嵌入社区协商；（2）建立长效机制，推进社区协商制度化、规范化、程序化；（3）解决参与动力不足的问题；（4）搭建街道协商平台，建立街道协商与社区协商的联动机制。

关键词：社区协商；社区治理；城市社区；协商民主

中图分类号： C912 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）03-0075-07

作者简介：杨贵华，集美大学法学院教授、福建省高校人文社科研究基地――“海西”社会建设与社会服务研究中心主任（福建 厦门 361021）

一、基层社会治理现代化背景下社区协商的独特价值

社区协商近年来越来越受到决策层、理论界、基层实际工作者重视，已成为我国社会主义协商民主发展的基层“实验田”。协商，《现代汉语词典》将其解释为“共同商量以便取得一致意见”1，英语中与其最接近的词语是consultation，具有请教、咨询、协商、磋商的含义。严谨一些解释，协商意指两个（含）以上的个人或组织为达成协议或共同决定而开展的商谈。而社区协商是社区共同体成员以解决问题为导向、以协调利益关系为重心、以社区公共生活有序化为旨归而开展的协商。在我国，社区协商自居委会组建以来就广泛存在，但在推进社会治理特别是社区治理体系和治理能力建设现代化的背景下，其价值和意义更加凸显。当前社区协商的独特价值集中体现在如下几个方面：

（一）社区协商是改进社区治理方式的自觉举措

城乡社区在我国既是地域性社会生活共同体，也是社会治理的基层单元。社区建设开展以来，社区的功能得以恢复并逐步发育，但还带有明显的行政化的“他组织”色彩。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改进社会治理方式”，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的目标要求。在此背景下，社区层面的治理应形成体制内组织与体制外组织互补、正式组织与非正式组织乃至社群网络结合的多元主体协商基础上合作共治局面。因为社区治理本质上是对社区公共事务的治理，而治理社区公共事务涉及基层政府、社区组织、新老社区居民、驻在企事业单位、新经济组织、社会组织等多元主体的权责。这些主体功能各异、权源有别、领域归属不同，也不存在行政上的隶属关系。协商及其基础上的合作是多元主体共治社区公共事务的内在要求。至于社区自治范围的事务和涉及居民切身利益的问题，更不能凭借行政手段来解决，而应由社区成员通过理性的讨论、磋商、质辩甚至彼此让步，寻找到大家都认可和接受的“最大公约数”，并在此基础上共同行动落实协商成果。可见，社区协商更符合社区共同体的本性。社区协商将社区建设启动以来一直推动的“居民自治”与基层社会的自我调节以及政府治理联动了起来，也促使甚至“倒逼”基层政府及其派出机构改进治理方式。从这个意义上讲，社区协商是改进社区治理方式的自觉举措。

（二）社区协商是社区民众行使民利的重要方式

我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”1 。基层群众自治便是我国社会主义民主制度的一项重要内容。我国法律和政策都明确规定，城乡基层的村和社区实行村（居）民自治，即由村（居）民进行“自我管理、自我教育、自我服务”，并实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。这既是社区民主的重要内容，也是村（居）民参与社区公共事务、公益事业管理的基本形式。按照相关法律，我国城乡普遍开展了村（居）委会选举，村（居）民对村（居）干部民主选举的权利得以落实。但在“民主决策、民主管理、民主监督”上，落实效果还不是很好。受多种因素制约，特别是由于缺少有效的机制作保障，相当部分的村（居）民对社区公共事务和公益事业缺少话语权，在有的地方“民主决策、民主管理、民主监督”甚至出现“纸面化”的倾向。开展社区协商正是希望补上这一基层民主的“短板”，让社区民众自己协商办理共同体的公共事务，直接行使其作为社区成员的民利。

（三）社区协商是化解基层社会矛盾的有效途径

自20世纪80年代开始，为应对我国经济体制转轨和社会转型带来的新问题，在“单位体制”弱化的背景下，国家先后启动了社区服务和社区建设，希望通过社区这一平台为居民提供就地、及时的服务，并进行新的基层社会整合，社区在基层社会治理中的基础地位开始显现。随着改革开放的深入推进，社会成员出现了明显的阶层和群体分化，利益关系复杂化使得调处难度大。此外，我国社会在取得快速发展、带来经济成就的同时，也积累了许多社会问题和矛盾，这些问题和矛盾也在人们居住和生活于其中的社区内折射出来。与此同时，新老居民对社区这一居住和生活场域的卫生、安全、秩序等的要求也越来越高，服务需求也呈现出多元、多层次、个性化的特征，这些都对基层社区治理提出了新的挑战。及时将矛盾化解在基层已成为社会治理的一大难点。而化解社会矛盾，既要求基拥痴部门大力提升自身的社会治理能力，又要为社区民众、各类社区组织让渡自主治理空间，为其“赋权”，增强社区共同体的自我调节功能。就曾指出：“涉及人民群众中利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”2

二、城市社区协商围绕关键环节的主动探索和“破题”

党的十以来，特别是2015年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强城乡社区协商的意见》对城乡社区协商作出整体部署以后，各地结合实际组织开展社区协商。在这一进程中，城市社区协商趁势前行，特别是围绕“谁来协商”、“协商什么”、“如何协商”等社区协商的关键环节探索和“破题”，取得了积极进展。

（一）拓展协商主体，回答谁来社区协商

社区协商的前提是社区中存在着多元主体，而多元主体之间有着利益相关性。他们需要也能够在协商的基础上开展合作共治。而我国的社区协商又突出中国共产党领导下的多元共治。社区党组织、社区居委会、社区公共服务站、业主委员会、物业服务公司、社区警务室、在（驻）社区的企事业单位、“两新”组织、街道党政部门等，以及在社区居住和生活的新老居民及其“草根性”居民组织，共同构成参与社区治理的多元主体，也是参与社区协商的多元主体，并围绕社区环境美化、公共场所和设施改建、小区停车管理、社区治安、便民服务项目设置、政府购买社区服务项目的筛选、社区文体活动的开展等社区的公共事务和公益事业开展协商。其中参与社区协商的居民既有社区精英，也有普通民众，呈现出精英参与协商与民众参与协商互补的态势。而在涉及居民切身利益的实际问题上，利益相关方则是社区协商的当事人。利益相关群体参与协商越来越成为社区协商的新常态。

（二）丰富和细化协商的内容，回答社区协商什么

社区协商缘起于社区生活共同体存续和发展中面对的诸多“问题”，开展社区协商就是要通过多元主体的民主参与寻求解决这些“问题”的有效治理之道。在社区协商实践中，多数社区建立工作机制，并力求结合各自的实际确定协商内容。其主要内容包括：经济社会发展中涉及社区居民切身利益的公共事务、公益事业；居民反映强烈、迫切要求解决的问题和矛盾纠纷；党和政府的方针政策、重点工作部署在社区的落实；各类协商主体提出需要协商的事项；法律法规和政策明确要求协商的事项。一些社区还主动探索建立社区协商议题的生成机制。比如笔者曾调研的厦门市中华街道在社区协商实践中，对居民讨论较集中的议题进行梳理，探索建立社区协商清单制度。协商目录清单内容具体、丰富，较好回应了社区居民群众需求和关切，在解决社区建设和发展中遇到的难题方面也发挥了有效的作用。

（三）拓展协商渠道、搭建协商平台、规范协商程序，回答如何社区协商

一是在发挥法定组织――居民（代表）会议作用的同时，探索社区事务听评会、居民议事会等的议事协商功能。在近年来的社区治理实践中，对涉及社区公共事务或与居民利益密切相关的重要事项，许多社区通过社区事务听评会听取居民的意见和评论。为了使听评会具有广泛的民意基础，参加人员除了社区内的“两代表一委员”、社区两委指定的居民和社区贤达人士，还预留一定名额由居民自愿报名参加。听评会召开前向社区居民公告，开会时由社区工作人员介绍已拟制的方案，供参会人员评议。有的社区更推进一步：听评会可由居民点题。而居民议事会是针对以往居民参与社区议事渠道少的情况而搭建的。居民议事会围绕某一局部问题或事项，组织利益相关居民和其他利益相关方开展协商议事，较好地实现了议事的精准性，且有利于取得共识。

二是搭建综合性的协商共治平台，凝聚了协商共治的力量。如：在商品房居住小区，搭建社区居委会、业委会、物业服务企业协商共治的平台；在法定社区层面，以“同驻共建共享”为纽带，完善社区“两委”与驻在单位、社会力量协商共治的平台；在“三社联动”实践中，成立社区、社会组织、社会工作协调平台，合力推进基层社会治理和社会服务。

三是以微型社区为新的着力点，探索开展社区“微协商”。在社区协商实践中，一些社区还结合“网格化管理和服务”工作，细化治理单元，在居住小区、居民小组、楼栋院落等微观层面，利用居民之间交往更多、认同感归宿感更强、开展议事协商也更为便利的条件，充分发挥业主委员会、居民小组长、楼栋长的协调作用，就“微型公共事务”和邻里纠纷调解等事项开展“微协商”。社区协商进一步落细、落小，也落实，收到较好的效果。

四是探索和规范社区协商程序。一些城区或街道立足自身实际，探索总结出社区协商的流程，并用明确的数目字标识。例如，江苏省南京市鼓楼区社区协商实行“六步工作法”：提议、告知、协商、决策、反馈、监督。扬州市广陵区、江都区的协商民主实行“五议工作法”：提议、合议、群议、决议、评议。山东省烟台市芝罘区执行“八步工作法”：提出议题、确定议题、公告议题、开展协商、确定协商成果、组织实施、公示反馈、跟踪督导。湖南省长沙市雨花区砂子塘街道的“六步工作法”则是：确定议题、审查议题、公示议题、协商、备案、结果公示。浙江省杭州市西湖区实行“七步走”工作流程：收集议题、确定议题、拟订方案、协商议事、督促落实、结果公示、居民评价。1笔者调研的厦门市中华街道的镇海社区，在开展社区治理实践中，也注重对社区协商（即“共谋”）程序进行总结提升，形成“民主议事五步法”，并在全街道开始推广2。

三、社区协商发展的制约“瓶颈”

社区协商在我国还是一项新事物，总体而言，还处于探索推进阶段，还存在着一些有待解决的问题，甚至还面临一些需要破解的难题，成为制约社区协商进一步发展的“瓶颈”。笔者2016年曾就此在厦门市进行了调研，其中，金尚社区一位社区居委会副主任在座谈会上的发言颇具启发性。摘录如下：

基层的民主协商机制对社区来讲是一个切实有用的方法，但是我希望它更加完善。要围绕着怎么提出议题，怎么分配它的发言权，怎么通过原则上和技术上的安排来实践。现在有几个环节还可以再去完善：一是参与者民意的代表性还不足，像居民的焦点问题比如广场舞，我们邀请的虽然是“两代表一委员”，但是参与者没有具备相当的代表性；二是操作规范必须坚守，协商毕竟是要去促进问题解决，有可能在形式上会各种各样，但是规范必须遵守，@是一条底线；第三是公民参与的程度虽然一直在进步，但还是要扩大主体的广泛性；第四是参与主体的协商能力，逐步提高居民民主素质和沟通、说服、协商的能力；第五是参与主体的资源能力是不对等的，话语权也是不对等的，应该提升主体的实质平等；第六是加强协商的监督建设，现在这个环节是比较薄弱的，虽然邀请了纠纷员和居民代表，但是以他们为主的角色现在还是站在偏向社区的层面，所以协商监督环节上面就存在监督主体的能力和地位是否平等的问题；第七是拓展协商参与的渠道和参与方式，在运行当中发现，有一些居民其实有自己真实的想法，但是在公共场面上可能不便于去表达，所以要去保护他们，像网上的数据意见的收集，或者是其他的更有助于隐私保护的渠道，更加畅通的渠道还需要进一步去挖掘。（访谈资料：20160520）

通过梳理实地调研资料，结合文献分析，我们认为，目前社区协商发展中存在的问题主要有如下几个方面：

（一）社区协商开展不平衡、程序和规范不够健全

社区协商的实践推进各地尚不平衡，即便是同一地方也不平衡。有的社区开展得比较顺利，成效显著；有的社区则推进困难，收效不明显。此外，社区协商的组织形式和参与机制尚不健全。虽然社区协商的规范化建设普遍取得了进步，有的社区还形成可学习、可推广的经验，但也有相当数量的社区依然存在着重策略、轻程序、轻规范的“实用主义”倾向。一些参与过社区协商的受访者也反映：社区协商存在着协商议题少数领导者“点题”多、协商时间临时通知多、议题材料提供少、协商议事程序缺少规范的情况。

（二）社区协商的动力有待开掘

受多重因素的影响，一些基层领导者还不习惯于社区协商这一新型民主形式，居民群众中也有相当数量的成员缺少“主人翁”意识，在社区公共事务的协商议事上习惯于“搭便车”。此外，有的社区在组织开展协商工作中，民意代表性不够，普通居民特别是弱势利益群体话语权不足。再者，一些社区协商有“走过场”之嫌，或未起到对决策应有的影响作用，或协商成果的采纳、落实不够及时有效。民众参与社区协商还缺少足够的“获得感”。正如美国学者古德曾指出的：“在决策意义上，没有协商的决策是盲目的，但没有决策的协商则是空洞的。”1

（三）既有的社区管理体制与民主协商的平等性要求之间存在着张力

社区协商本应是平等开展的。在目前的街道―社区管理体制下，基层政府及其派出机构――街道办事处与社区居委会等社区组织在社区治理方面开展平等协商缺少氛围，也缺少机制。在社区内部，社区党组织与社区居委会以“两委联席会”的形式研究解决问题的制度已确立多年，对社区事务的沟通协商及时，但党组织的领导权与居委会作为群众自治组织的自治权在实际工作中存在着一定的“张力”。此外，虽然大量的社区社会组织破土而出，但目前还缺少相对于社区主体组织的独立性，在正式的社区协商场合较少独立地表达诉求，即便提意见也较婉转，甚至觉得在私下场合沟通更为妥当。

四、深化城市社区协商的推进路径

（一）将协商民主的要求和方法嵌入社区协商，推动其向协商民主的方向发展

在西方，协商民主的概念于上世纪80年代提出后，引起关注，经过三十多年一批批代表人物的研究和阐发，形成了相对独立的话语体系。“西方协商民主理论的产生是为了弥补代议制民主的不足，是对既有民主的一种新超越。由于代议制民主漠视民主决策过程中个人的价值观和意见；公民基本被排除在决策过程之外，导致了政治参与的衰退。同时，20世纪后期，西方发达国家发生了深刻变化：社会分化加剧，社会主体日益多元化，价值追求呈现出多元的取向，政府靠自身无法圆满解决复杂的社会问题。面对如此新变化，传统代议制民主制显得相对僵化、低效和无能，协商民主论也因此应运而生。作为一种民主范式，协商民主力主通过公民平等参与政治、用对话和协商来就公共利益达成共识，增进决策的合法性。”2可以说，现代协商民主理论进一步突出了民主运行的动态化和民主推进的多元化，同传统民主比较而言，更具有互动性、包容性与合作性等特点3。我国协商民主发展经历了自身的独特历史过程。党的“十”以来，中国共产党总结我国政治协商制度和民主建设的经验，同时吸收借鉴西方协商民主理论，在此基础上明确提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”4作为与选举民主相辅相成的民主形式，现代意义的协商民主强调“协商”与“民主”两个面向的有机结合。在社区协商中，也应将协商民主的要求和方法嵌入其中，推动社区协商向协商民主的方向发展。“基层民主协商不是协商了就了事，协商只是其重要内容之一，而不是全部，狭隘理解不利于基层民主协商健康发展。实际上，基层民主协商包括理性沟通、偏好转换、达成共识和促进决策等内容。”5这些内容同样是社区民主协商的题中应有之意。

（二）建立长效机制，推进社区协商制度化、规范化、程序化

推进社区协商，建立制度化、规范化、程序化的长效机制是保障。在这三者中，制度化的位次最高，也更为根本。而规范化、程序化不H是制度化的延伸要求，也是制度化保证。其实，制度本身就是一种规范，即一组定型化了的并被普遍接受和遵从的社会规范。至于程序化，不仅是制度化和规范化的内在要求，而且有其独特的价值。就正义而言，有程序正义和实质正义。程序正义即程序的正当性或合法性，虽然程序正义不必然能保证实质上的正义，但它坚守开放、中立、公平、透明、合法、有序等正义准则的要求。并且，“公正的程序要比不公正的程序更有可能促使实质性结果接近正义，拉近结果与实质正义的差距。”6“没有程序正义的保障，人们也有可能获得实质正义，但这是很不牢靠的，这在很大程度上取决于决定者的道德品质和智慧。正是由于对决定者品质的怀疑，才会有对程序和程序正义的强调。”1协商民主也是如此。“协商民主尊重程序，并将程序看作获得合法性的规范性要求”2。因此，我们认为，程序化是包括社区协商在内的基层社会协商制度化建设的突破口。而协商程序的制度化涵盖协商议题的选择、参加人员的条件、协商过程的原则、协商时间和协商机制、协商结果认定和执行等制度规则3。如前所述，我国城市社区协商在这方面已有一批地方性的初步探索经验。但是，应该说，这项工作还在路上。民政部在《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》中也要求：“加强程序设计，制定易懂可学能操作的工作规则和操作规程”，保障社区协商依规则循程序开展。还需要强调的是，在全面推进依法治国的背景下，基层民主协商需要在法治理念和框架下开展。民主协商不是全能的，发生在社区的争端和纠纷，有些可通过社区调解和司法调解来有效解决，但有些则要靠法制的解决机制。为此，要加大社会领域的科学立法、严格执法、公正司法，以法治建设的成果来保障社区协商的有效推进，形成基层社会治理中“硬约束”和“软约束”的互补和互动。

（三）解Q参与动力不足的问题

一是协商议题选择要坚持问题导向。这里的“问题导向”包含两层涵义：一是指议题与多元主体特别是与居民利益关联度高，二是指议题所涉及的是需要通过协商才能有效解决的“大事”或“难事”。为此，应广泛征求各方面的意见，分轻重缓急筛选安排并依法依规确定不同范围层次的协商议题。有的议题涉及社区全局层面，有的议题涉及社区局部范围的居民或特定人群，还有的议题只牵涉极小部分居民之间的利益关系。因此，要根据议题合理确定社区协商成员范围。这样才能有效激发多元主体对社区协商的参与热情。就普通居民而言，与自身利益密切相关的问题不仅感受深切、情况了解较多，且议事协商成本低，自然会给予更多的关注。因此，对于处于社会民主化建设起步阶段的我国内地，社区协商一定要夯实社区“微协商”这一根基。二是切实做到“协商于民、协商为民”4 ，使社区多元主体尤其是普通民众通过参与社区协商有获得感。社区协商植根于社会的基层，协商于民、协商为民是其鲜明的特征和要求。在社区协商中，过程目标和任务目标同样重要。就过程目标而言，社区协商要体现公开、公平、公正；就任务目标而言，社区协商要以解决问题为旨归，切实收到协商议事的实效。有些议题要通过协商形成决议，上升为大家遵守的规矩；有些议题可形成协商意见，发挥对其他层面上的决策（如居民会议等）的积极影响；而通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应当提交居民会议或居民代表会议决定。同时，要建立协商成果采纳、落实和反馈机制，尤其是要强化协商成果的应用。三是持续培育协商文化，特别是着力培育社区民众的公民意识和公共精神，为社区协商的健康持续发展注入精神动力。

（四）搭建街道协商平台，建立街道协商与社区协商的联动机制

扎实推进城市社区协商，除了坐实法定社区（即居委会辖区）和居住小区协商，还需要着眼于街道辖区，在街道这一层级搭建协商平台，开展政社（社区、社会组织、社会力量等）协商、政民协商。因为街道层面上的公共事务更为宏观和复杂，往往涉及到政府组织、社区组织、社区居民、辖区企事业单位、“两新”组织、各类人群等多重利益相关者，需要各种主体在协商基础上合作治理。但政府不能缺位，而街道办事处作为城区政府的派出机关承担着地区性、社会性、群众性工作任务，在基层社会治理中扮演着不可或缺的角色。在街道（镇）层面开展协商，就为政府系统与社区、社会组织、其他社会力量、民众协同开展基层社会治理工作搭建了制度化的平台，并与社区协商形成联动机制。这为笔者主持的问卷调查结果所佐证。笔者曾于2016年主持“全国社区治理观察点――厦门市中华街道社区治理观察项目”并开展了问卷调查。此次调查在中华街道的6个社区全部发放了问卷。为了保证问卷的代表性，每社区随机选取了1-2位“两委”成员、1-2位业主委员会成员、1位物业服务公司负责人、2位社区社会组织成员、5-6位居民。共发出85份问卷，其中收回有效问卷78份。结果显示：53%的被调查者认为很有必要在街道层面开展社区协商，因为街道层面在基层治理中的地位和作用要突出体现；42%的人认为有必要在街道层面开展民主协商，但应以社区层面的协商为主；而4%的人认为在街道层面开展民主协商意义不大，可做可不做；1%的人则认为没有必要在街道层面开展民主协商。

在街道层面开展政社协商，也是深圳市罗湖区南湖街道等街道的经验启示。在街道层面，南湖街道创设民意民智协调委员会。由辖区居民、企事业单位代表、人大代表、政协委员、党代表和行业专家等社会各阶层人士组成。街道每季度召开大会，公开街道的重要工作、财务开支情况，听取意见建议。同时，建立重大信息通报制度、提交意见建议制度、委员联系制度等，让委员们审议讨论街道重要工作事项，监督社区民生实事开展情况，评议街道各部门的工作实绩，为街道发展建言献策。在社区层面，完善居民议事机制。每个居委会选举产生一个21人组成的社区居民议事会，主要在社区基金使用、民生微实事项目、党政社群共治、居委专职人员考核等重大事务中发挥议事决策作用，以提升居民自治能力，促进基层民主政治建设。1

需要指出的是，在街道层面开展政社协商、政民协商有赖于街道办事处职能的合理定位。街道办事处作为区政府的派出机构，连接着政府和基层社会，应主动适应我国经济、政治、社会发展的新形势和基层社会治理的新要求，转变职能，将工作重心转移到组织保障公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。如此，街道协商才能真正落地生根。

The Unique Value of Community Consultation and Its Practice Promotion

Yang Guihua

Abstract： Community consultation has its unique value under the background of advancing social governance especially community governance system and governance ability construction. Community consultation is a consciously move to optimize community governance pattern， is the important channel to exercise the democratic rights for the common people， and is an effective way to resolve social conflicts of the grassroots. In recent years， community consultation moves on taking the advantage of the situation， and particularly explores and solves the problems surrounding the key links of community consultation， which has made some positive effects， but also has faced some difficult problems to be solved. This paper focuses on urban community to expand the analysis on how to deeply promoting urban community consultation paths. Firstly， embedding the demands and methods of consultative democracy in community consultation. Secondly， establishing the long-term mechanism so as to promote institutionalization， normalization and routinization for community consultations. Thirdly， solving the problems of insufficient power of participation. Fourthly， building street negotiation platform， to establish a linkage mechanism between street consultation and community consultation.

Keywords： Community Consultation； Community Governance； Urban Community； Consultative Democracy