成本快速上升背景下农业补贴政策建议

种种迹象表明，我国农业已进入到一个“高成本”时代。实现农业生产持续稳定，确保国家粮食安全，需要依靠更多的物质投入，特别是石油为原料的化肥等物质投入。现在面临的基本态势是，全球石油需求量日益扩大，国际油价高位运行，“输入型通胀”引发国内包括以石油为原料的农资产品价格水涨船高。在此情况下，政府应对农业生产成本上升构建农业财政补贴政策框架、核心层和关键面，就成为保障粮食等基础农产品基本立足于国内、实现稳定供给的重要刚性条件。

一、农业补贴主旨思路

农业补贴是一项复杂的涉及方方面面的系统工程，确定好政府财政补贴的主要框架，关乎食品安全、社会稳定和生态功能等重大基本面。特别是在高成本背景下，设计我国农业补贴政策框架思路，至少要包含以下基本点：一是综合观点。农业补贴政策不但要从经济发展方面考虑，还必须从政治、外交、贸易等方面考虑，从获得国际粮食进口难度加大考虑。二是全球观点。全球经济一体化趋势，突显出粮食的战略资源地位，一国粮食问题的解决更多地要置于国际化市场中，置于世界经济、政治框架中，而本国高成本下的农业补贴政策，正是提升本国在全球经济、政治框架中地位的有力支撑。三是全局观点。高成本下的农业补贴政策，除了体现中央政府的主体作用，还必须体现地方政府的重要作用，建立实现补贴目标的中央和地方两级农业补贴运行体制。四是替代观点。农业补贴政策绝非是政府在高成本下获取粮食等基础农产品、增加生产者收入的唯一因素，还必须充分考虑其他途径和办法，其中包括市场价格的重要作用和导向效应。五是动态观点。农业补贴不能成为固定不变的补贴，必须根据目标需要、粮食生产资料价格以及生产成本变化，进行相应的调整。未来一个时期，我国政府财政补贴总量规模和结构方向，应基本聚焦于成本上升背景下实现国家粮食安全目标的首位需要上。在此情况下提出的补贴主旨思路是：坚持用科学发展观统领农业补贴工作全局，以应对成本快速上升，提高补贴政策针对性、直通性、时效性为目标；以建立科学合理、稳定持续、预警测度。联动运行的特别保障补贴为核心；以扩大中央财政转移支付专项规模，增强政府成本型财政干预力度，保持补贴增长幅度快于成本增长幅度为基点；以提高粮食比较效益，激励生产者维持并扩大生产性要素需求与投入为突破口。按照有所为有所不为原则，集中高效使用财政补贴资源，优先满足粮食等基础农产品持续发展需要。建立“三省”(主产省、主销省、平衡省)间横向跨区域以财力换粮食、以资金换资源的利益分配与定向补偿合作模式。统筹安排因地制宜规划编制重点突出、资源节约、直接受益、操作简便的补贴实施路线和方案。努力形成走我国特色农业现代化道路。基础上的、补贴粮食生产的成本型补贴政策的长效机制和运行框架。未来发展中，高成本下政府农业补贴政策至少应该考虑：第一，我国的综合国力和中央财政转移支付的能力；第二，国家实施专项农业补贴和干预的强度；第三，中央和省两级财政转移支付的持久性；第四，农业补贴和其他手段综合配套使用的效果；第五，政府保持实现增产目标和其他目标之间的顺畅转换。

新的农业补贴政策思路明确提出，应对高成本时期政府财政转移支付规模，农业干预措施强弱，不是一个静态不变的简单数量集合，而是根据成本变化和目标需求变化而动态调整的一揽子方案组合。除了在一个时点内获取最大现实数量的基础农产品以外，更需要在一个时段内，把提高具有较强现实与潜在基础农产品产出的综合能力，作为生产成本上升背景下的农业补贴政策的主要指向。政府始终致力把握和确定的应该是，高成本下为了满足国家粮食安全战略需要而制定的农业补贴政策的变数状态及其实施效果，是否能够达到预期目的，并且根据生产成本变化趋势，完善修正相关的补贴政策核心层和主体框架。

二、农业补贴政策的框架设计

根据我国农业发展需要，确定我国高成本下农业补贴政策的总体框架安排是：正视我国粮食生产进入高成本阶段的客观现实，提高政府综合运用补贴政策的水平；逐步完善成本型财政补贴基本面，构建成本要素专项补贴为主体、综合性补贴和不固定补贴为支撑的格局；积极调整财政补贴方向，修改完善补贴依据，逐步优化补贴结构，合理确定补贴范围，突出重点补贴领域；在实际运作中，注意体现补贴政策普遍价值，强调发挥补贴政策特殊价值；集中财力倾斜补贴粮食核心区，包括粮食主产省、产粮大县、规模化农场和种植业大户生产，适度补贴粮食生产后备区；加快完善政府补贴粮食生产与保护生产者利益的政策工具，构建稳定的中央和省两级政府宏观干预政策体系和补贴系统。这一总体框架将主要围绕实现粮食等基础农产品持续增长、确保国家粮食安全的第一目标展开，包含了建设法规、完善机制、发展生产、增加收入等战略性、综合性诸方面，突出了高成本时期中央和省两级财政转移支付框架设计的主要着力点和主要指向，明确了要在最大限度补贴粮食主产地区在高成本下发展粮食生产的同时，鼓励和引导非主产区生产者发展粮食生产的积极性。推动政府和生产者有效配置资源，保证在高投入高成本中生产粮食等基础农产品的持续性、稳定性和安全性。

(一)在补贴规模上，要在国家综合国力逐步增强的基础上，逐年提高“两个”比重――提高农业补贴占全部财政收入的比重，提高成本型专项补贴占全部农业补贴的比重

目前，我国农业补贴总量规模和我国综合国力的提升相比，和农业发达国家农业补贴相比，仍显得十分不足。特别是农资综合补贴的专项总量规模，还不能完全抵消农资价格的上涨，补贴的力度还不够，没有完全达到激励生产者增加投入的目的。据资料显示，2005年美国。、欧盟和日本补贴分别占财政收入的20％、34％和58％，同期我国只有6％。2008年我国各项农业补贴合计1028亿元，也才只有财政收入的6％，补贴的空间依然很大。因此，要扩大补贴规模，把水稻、玉米、小麦等良种补贴尽快扩展到所有优势主产区。把农机具购置补贴实施范围扩展到全国所有县份，并针对我国水资源短缺的实际情况，将旱作节水灌溉机械列入农机具购置补贴的目录。设立针对农业保险和农产品购销的专项补贴。通过对农业保险给予经费补贴，促进农业保险试点尽快在全国范围推开，建立农业保险与灾害救助相结合的农业风险抵御机制。要对销区的企业到主产区收购粮食给予运费补贴，或者对于主产区粮食购销企业采取分品种、分级别收购、储存给予一定的补贴，促进主产区粮食生产实现高产、优质、高效。

(二)在补贴资金上，主要依靠中央财政转移支付，地方财政转移支付进行辅助配套

根据确保国家粮食安全的总体要求，中央负责粮食等基础农产品供需平衡，确保国家层面的粮食安全；地方实行粮食省长负责制，负责本地基础农产品供需平衡。相应的中央财政转移支付，主要用于确

保国家粮食安全需要的专项补贴，包括和基础农产品生产、主要粮食品种获取以及主要粮食产区增产相关的补贴。中央财政转移支付将在财政部门现有补贴资源整合集中的基础上，设立专门账户，实行自上而下的管理。特别需要突出与粮食生产资料价格变动相关、确保基础农产品投入品需要的补贴，如化肥、农药、农用柴油购买补贴等。地方财政转移支付，主要用于中央财政转移支付配套，完成国家粮食生产任务，落实粮食省长负责制，以及鼓励和补贴本地基础农产品生产发展和维持生产者收益的专项补贴。包括农业机械化适用产品补贴、农业产业化推进补贴、适宜生产技术补贴等。地方政府财政负有对省级基础农产品生产和生产者收益转移支付的责任，并根据中央财政转移支付和承担任务，配套建立省级财政转移支付专用账户。

(三)在补贴方式上，采取经常性(一般性)补贴为主与应急性(专项性)补贴为辅的方式

经常性补贴，即根据每年粮食生产基本情况，资源投入和消耗情况，成本上升趋势，全面分析粮食等投入产出水平变化，确定政府农业补贴总量规模、结构、范围、方式等主要项目，并在一个较长时间内保持基本不变的补贴，具有普遍性、稳定性、综合性特点。根据我国实际情况，经常性补贴期限应与国民经济发展规划、政府机构负责人任期和生产者土地最低承包期要求相匹配，以5年为一个补贴周期，中途不打“补丁”，5年以后根据具体情况变化进行补贴方案的调整和修正，包括基础农产品供需状况，生产投入品的价格及其成本变化，生产者收益需求，技术进步及应用，国际农产品市场变化和竞争力需要等。应急性补贴，即根据生产期粮食生产投人品价格变化，农业各种自然灾害发生频率和损失，农产品市场价格波动等特殊情况时进行的短期性补贴，具有专门性、临时性、单一性特点。应急性补贴以6个月到1年为期，根据当年发生的应急情况，随时出台和执行应急补贴，防止出现粮食等基础农产品和生产者收益的剧烈波动。应急性补贴总量不宜过大，以适度补贴为限。一旦补贴效果显现并稳定，即停止补贴，不转为固定性补贴。

(四)在补贴依据上，按照实际种植面积和提交商品量补贴相结合的粮补挂钩办法

我国农业补贴的发放，要根据确保粮食安全和满足经济建设需求，确定一个基础农产品种植面积和商品量为测度参照标准的基准数量指标来进行补贴。这一补贴依据设定应当考虑《国家粮食安全中长期规划纲要》要求的两个基本指标，即我国粮食生产的种植面积大于等于15.5亿亩(10333万公顷)，三大谷物产量大于等于4.75亿吨的水平。在这个框架下，更加科学合理地以生产者实际种植面积和提供商品农产品数量为补贴发放依据。按照实际种植面积补贴，即按照生产者连续三年的种植面积计算(包括复种面积)补贴。而按照商品农产品数量补贴，则应该是按照生产者连续三年提交的商品农产品数量计算补贴。特别是粮食生产资料投入品的综合性补贴，更要按照生产者实际种植面积和商品量发放。“多种多补，多交多得”。

(五)在补贴区域上，突出主产区重点倾斜补贴，兼顾一般非主产区应有补贴

从保障粮食安全的长远角度出发，按照《国家粮食中长期安全规划纲要》要求，加大中央对粮食主产区(核心区)的补贴力度，充分发挥粮食主产区、优势产区(主产区的产出比较指数98.38，平衡区56.13，主销区55.73)，特别是发挥东北、冀鲁豫、长江中下游地区的增产作用(东北地区产出比较指数81.26，黄淮海地区85.13，长江中游地区82.68)，确保这些地区能够得到更多的中央财政转移支付和更大的政府干预力度。加快形成现实产量大、增产潜力高、商品售量多、产品质量好的重点干预地区，不断增强基础农产品的综合生产能力；其中在东北地区和中部一些粮食主产区，优质专用品种主产区，要增加中央财政转移支付的总规模，加大财政补贴力度，并适度调整地方财政的配套比例。要提高粮食主销区内部的局部主产区生产能力建设，强化主销区和平衡区在确保我国粮食安全中的重要责任和压力释放作用。在农业基础设施建设、农田水利工程等改善生产条件方面，给予必要的中央财政转移支付，帮助这些主产地区尽快形成稳定的增产能力。

(六)在补贴范围上，突出小麦、玉米、稻谷三大谷物农产品补贴，并兼顾一般性农产品补贴

根据国内外粮食等农产品发展趋势，按照《国家粮食安全中长期规划纲要》要求，充分考虑经济发展和人口增长的需要，在预测我国谷物消费需求的基础上，把小麦、玉米和稻谷等三大农产品，作为政府财政补贴的主要范围。集中财力确保三大谷物生产能够得到相应的补贴，满足或基本满足三大谷物生产全过程的需要。特别是在生产能力建设方面，包括良种良法、农田水利建设、先进适用技术等重点给予补贴。在生产过程中的粮食生产资料供给、农业机械化操作以及推进规模化生产等方面，加大财政补贴力度。通过集中补贴，提高小麦、玉米和稻谷等三大谷物的总产量、单产水平和商品量，提高国内的自给率和人均占有水平。除此以外，其他已经充分市场化的农产品的生产，应主要依靠市场调节为主，政府适量给予财政补贴。

(七)在补贴手段上，充分运用全面照顾的普惠制补贴和突出重点倾斜的特惠制补贴相结合的手段

限于我国特殊的国情国力，中央和省级财政转移支付，要在全面补贴基础上，突出重点补贴领域，实行“存量大体稳定，增量适度倾斜”。在坚持补贴“普惠制”的基础上，突出“特惠制”。发挥补贴存量“普惠制”稳定生产、稳定生产者情绪的积极作用，把已经给生产者的好处继续给生产者。“普惠制”基本面向生产者耕种口粮田。同时，发挥补贴增量特惠制积极鼓励土地流转，推进粮食规模化、商品化生产的重要作用。实现粮食等基础农产品从“稳产”向“增产”的转变，提高粮食等基础农产品的总产、单产和商品量，以及质量、安全性和标准，形成国家粮食安全的可靠基础。“特惠制”基本面向生产者耕种商品粮田。同时，依托补贴政策，建立生产者稳定增收的政策配套，在继续发挥补贴政策生产者收入“保底”作用的基础上，更加体现生产者“增收”的重要作用。把政府有限的财政资金补贴到关键区域和重点环节上，防止政府财政转移支付出现过度的扩散性和普遍性。

(八)在补贴项目上，要在稳定现有财政补贴四大类基础上，适当增加有助于持续增产的生产性专项补贴品种

从我国目前和未来很长一段时间看，增加提高粮食综合生产能力，实现粮食持续增长，应对生产成本过快上升的专项补贴是必需的。可以参照各国农业补贴设立的主要项目，根据WTO的规则规定，采取稳定主要项目，调整个别项目，充实关键项目，减少敏感项目的原则，设立能够补贴生产者生产、不断增加物质投入的财政补贴，以及能够减少农业风险的保险型和安全储备补贴。其中包括：基础设施补贴(农田水利设施、测土配方等)、生产投入品补贴(种

子、化肥、农药、农机等)、生产结构调整补贴(生产者转产引起的损失)、土地转让补贴、规模经营补贴、粮食安全储备补贴(地方、生产者和合作组织)、环保补贴(森林、草原、土壤、水资源、湿地等)、限产补贴(培养地力而进行的土地休耕、为保护草原而限制牧民养畜补贴)等。对于现有补贴项目种类，把水稻、玉米、小麦良种补贴尽快扩展到所有优势主产区，把农机具购置补贴实施范围扩展到全国所有粮食主产区，并按照用途划分为耕作类、收获类、灌溉类等几个大类，特别是要针对我国水资源短缺的实际情况，将旱作节水灌溉机械列入农机具购置补贴的目录。最大限度地形成补贴目标实现的基础条件，补贴生产者增加投入品，降低生产后环节风险，减少自然灾害损失。

(九)在补贴对象上，既要考虑土地所有者补贴需要，更要满足实际生产者补贴需要

我国农业补贴基本是以土地所有者为补贴主体对象(按计税面积补贴)，财政转移支付一般由土地所有者享受。而农业发达国家的普遍做法是，政府农业补贴的主要受众体是粮食生产者，财政转移支付的享受对象相当明确。根据我国农业补贴的目标和要求，我国农业补贴的主要受众也必须是真正的粮食生产经营者，而不仅仅是土地的所有者。要充分考虑土地所有者和土地经营者的错位现象，政府财政转移支付的享受主体，应该是广大的直接从事基础农产品生产的劳动者。实际的劳动者享受实际的补贴利益，特别是实行土地规模经营的种田大户，应该首先成为主要农业补贴的受益人，成为政府财政转移支付的主要群体。尤其是针对粮食生产成本快速上升的情况，确定基础农产品特别是粮食生产者的农业综合直补，应全部由实际生产者享受。

(十)在补贴权限上，要在坚持中央统一规范补贴要求的基础上，允许地方政府根据本地实际情况灵活量裁补贴

我国地域广大差异显著，不同地区农业发展情况千差万别，有必要建立以国家为主导、充分发挥地方积极性和自主确定补贴的机制，按照中央政府统一规范、地方政府灵活量裁的原则执行。在补贴目标、补贴规模、补贴范围、补贴种类、补贴时效等方面，由中央根据《补贴法》制定总体实施方案。地方政府则可以根据中央统一规范要求，结合本地区农业发展实际情况，农作物主要品种、农业机械化水平、土地使用情况、生产者需求等情况，制定具体实施方案。可以由省级根据本省基本情况，建立一套科学合理的数据测算标准，对生产成本收益率进行动态跟踪，随时提供补贴的参考数据，同时建立基础数据管理信息化系统，全面掌握补贴运行全过程。对于农机购置补贴，要在当前国家和省指定农机“目录制”的基础上，允许当地根据实际情况，由市县政府根据生产者诉求，“自选”1―2个机型，给予“核准制”或“备案制”下的政府补贴。最大限度地取得好的补贴效果。

(十一)在补贴工具上，要立足用好“绿箱”、“黄箱”补贴，同时根据需要灵活启用“蓝箱”补贴

制定我国农业补贴政策，设计好补贴项目，要用足“绿箱”政策，用好“黄箱”政策，用活“蓝箱”政策。“绿箱”政策是WTO农业规则允许并大力倡导的政府补贴政策，“黄箱”政策是WTO农业规则限制和要求削减的政府补贴政策。可以借鉴美国当前的做法，在逐步减少“黄箱”政策的基础上，充分利用“绿箱”政策来补贴与保护农业发展，增加生产者收入。增加以一般政府服务、粮食安全、农业环保、农业保险等为主要内容的补贴。应按照《国家粮食安全中长期规划纲要》要求，确保基本农田面积不减少、质量不降低，对控制破坏性扩大耕地面积，对固定数量的耕地给予补助。对已造成土地破坏的地区，鼓励减少耕地，退耕还林，退耕还草，在不影响粮食正常生产的情况下，对一定数量的树木或草皮给予补贴。同时，积极稳妥地建立以目标价格为核心的“黄箱”补贴制度。“蓝箱”补贴是政府对农业资源利用的宏观调控手段，以此保证农业资源的适度使用，确保我国粮食生产的可持续性发展。

三、政策建议

根据我国农业补贴政策执行情况，结合政府发展目标要求，建立国家粮食安全稳定机制，实现粮食等基础农产品供需基本平衡，提出以下相关政策建议。

(一)统筹兼顾加强合作，增强农业补贴的针对性

农业补贴既有长期性战略目标，也有短期性关注目标，更有不同地区需要完成的战略性和短期性融合目标，因此需要统筹兼顾、因地制宜，在制定和执行农业补贴政策时一并加以考虑，以保证农业补贴工作的顺利进行和扎实推进，提高农业补贴的针对性和指向性。一是要根据国家既定并需要完成的首要目标，制定农业补贴政策的主要内容、主体框架、主导流程、主流依据，对整个农业补贴的方式、范围、重点、操作等进行全面设计和构思，指导农业补贴的总体实施。二是根据各地区不同财政状况和有效转移支付能力，以及主产区、主销区所承担的主要任务，结合中央农业补贴方案，因地制宜地制定本地区能够增加基础农产品产量，提高生产者收入水平，扩大生产实用技术应用，推进规模化经营和农业机械化水平的补贴方案和实施重点。三是尽快形成主销区转移支付主产区财政补贴的横向顺畅通道和合作框架。四是中央财政补贴要体现总体性、宏观性、综合性和引导性，省级财政补贴要体现具体性、差异性、特殊性和对接性，避免两级财政补贴浪费、盲目和随意性，提高补贴的可操作性。

(二)制定法律健全法规，提供农业补贴的法律补贴保障

根据农业发达国家的通行做法，农业补贴一般由法律的形式固定下来，以确保农业获得农业补贴，从补贴总量、补贴范围、补贴方式、补贴程度、补贴环节，到补贴年限、方案执行人、补贴受益人等，都以法律为基准。任何部门和个人都不能擅自修改和决断，以确保国家补贴目标的实现，生产者利益的保障。我国也必须尽快把法律法规与政策补贴，作为政府财政转移支付的保障，逐步将政府农业补贴纳入制度化、法制化的轨道。一是国家要根据确保国家粮食安全，实现基础农产品供需平衡，维护生产者利益的需要，制定相关的法律条款。二是地方政府要根据国家相关法律，制定符合本地实际情况和需要的执行法规，以法律和法规的形式，确保农业补贴的完全落实，维护实际受益人的利益。三是加快制定包括《粮食安全法》、《农业补贴法》等在内的相关法律，明确农业补贴的主要目标、基本原则、补贴依据、补贴标准、补贴方式、操作程序、审批监管，以及违反者应承担的法律责任等，防止农业资金、各项农业补贴等被任意挪用、占用、挤用、漏用，保障中央和省级财政转移支付的顺利进行并取得实效。

(三)加强监管定期反馈，提高农业补贴的实际效果

农业补贴政策的运行过程和实际效果，是考量补贴政策科学合理的重要参考，要根据农业补贴完成目标的进展情况和取得成效，加强监管定期评估。为进一步完善政府农业补贴政策，更好地发挥中央和省级财政转移支付的重要作用，保持补贴的稳定

性、连续性提供决策依据，为应对突发自然灾害，灵活应用补贴手段，调整补贴规模、方向和重点，提供必要的数据支撑。一是经常性补贴要建立运行过程的定期反馈机制，根据目标完成情况适度调整补贴规模、重点和方向。应急性补贴则要加强补贴使用的监管力度，防止出现补贴的违规使用，形成对农业补贴全程把握、完善和效果评估的监测系统，提高中央和省级农业补贴政策决策的科学性、针对性和可操作性。二是要根据不同地区享受补贴规模的大小，建立针对性强的定期和不定期评估，随时掌握补贴使用情况和效果。三是要在重点享受补贴的地区，建立定点不定时的监管反馈系统，随时掌握农业补贴的动态和进程。四是建立农业补贴运行效率与效果跟踪网络体系，尽快建立中央为主体、省县为支撑的农业补贴实施效果数据库，提高农业补贴过程的信息化程度，为农业补贴从传统操作方式向现代便捷方式的转变创造条件。五是加强基层执行人员的业务培训，提高相关工作人员的执行能力，确保农业补贴政策的贯彻落实。

(四)由“暗”变“明”调整使用，发挥财政补贴的激励作用

我国现行财政补贴不但补贴粮食生产领域，也补贴粮食生产资料生产企业(江苏省2005-2007年234个化肥生产企业共享受优惠电价补贴46.73亿元)，同时，对于化肥等农资也减免铁路建设基金(2003-2007年共减免770亿元)，形成了国家财政的“多重”负担。然而实际执行的结果并不理想。粮食生产者基本得不到享受补贴和优惠后的国家控制价格的粮食生产资料，不得不继续购买高价粮食生产资料。得到国家补贴的粮食生产资料企业，并没有让利于粮食生产者，反而从中获利，既拿着国家补贴，又向生产者卖高价，而且在国内市场最为需要农资产品而国际市场价格较高的时候又增加出口，以赚取高额的外汇，导致国内粮食生产资料供需缺口扩大，市场价格在高位运行中进一步攀升，加速了粮食生产成本的快速上升。为此，一是国家要变“暗补”为“明补”，逐步取消化肥生产企业的各项优惠政策，调减直至取消农资生产企业的相关补贴(对于农资需求者来讲是一种“暗补”)，转用于补贴粮食生产领域，让生产者在购买农资时得到政府更多的财政“明补”，激励生产者发展粮食等农产品生产。二是对化肥生产、经营与运输进行市场化取向改革，逐步取消限价措施，促进化肥领域市场化改革，根据国际国内化肥市场产需关系变化，择机放开化肥价格管控，建立起依靠市场机制调节生产、流通和消费的资源配置机制，捋顺市场价格扭曲状态，企业则根据成本状况和市场供需制定产品销售价格，建立一种市场经济下的正常的价格状态和供需关系。三是国家对农资生产企业研发高效新产品、环保型产品，应给予适度财政补贴和政策优惠。四是允许铁路部门继续征收铁路建设基金，将原减收的铁路部门建设基金直接补贴给粮食生产者。

(五)进一步完善水稻、小麦和玉米的最低收购价政策体系

在国内外粮食价格存在较大差距和国家财政补贴尚不完全补偿快速上升的农业生产成本的背景下，适当提高国内粮食价格不失为应对成本上升的一种办法。一是尽快出台玉米最低收购价预案，建立完备的粮食最低收购价预案体系，实现对主要粮食品种价格的宏观调控。二是完善现行最低收购价和预案启动制度。针对目前最低收购价时间比较晚、不能发挥对农民粮食生产引导作用的问题，建议每年年初公布水稻、玉米两个品种的最低收购价格，每年秋季公布下一年小麦最低收购价。或者借鉴美国无追索权贷款的做法，各品种的最低收购价一定5年不变。