法治视域下的校长权力规约

在学校法治建设中，校长权力的制约问题日益成为学界和教育行政管理部门重视和探讨的话题。本文从校长权力制约缺失的背景以及权力制约缺失危害的角度，提出几点意见或建议，以期对校长权力制约的研究有所裨益。

一、视点：有序推进中的依法治校的缺失

1999年3月，“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略正式写进现行宪法，依法治国成为我国重要的治国方略。在学校层面，贯彻“依法治国”战略方针的举措就是推进“依法治校”。依法治校是学校法治建设的核心，依法治校是一个国家对教育实施较为成熟管理的标志。

1.依法治校的内涵

1999年12月，前教育部长陈至立同志在全国教育法制工作会议上的报告《全面推进依法治教，开创21世纪教育振兴的新局面》中强调指出：“依法治校，就是要在依法理顺政府与学校的关系，落实学校办学自的基础上，实现学校管理与运行机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局。”

从法律上讲，“依法治校”关注的就是存在于教育领域里的法律关系。它由主体、内容和客体三大要素组成：“依法治校”的主体是指以各种方式参加这一法律关系，并在其中享受权利和义务的当事人，它包括政府教育行政部门、学校、教师、学生等；“依法治校”的内容是指当事人各自的权利与义务；“依法治校”的客体是指当事人在处理相互关系时的具体行为。这些都必须由法律来加以确认和规范，并以文本的形式进行规定。

因此，要准确把握依法治校的科学内涵，需从以下几个方面进行理解和分析。

（1）依法治校就是要把学校的各项管理纳入法治轨道，在学校与政府、社会等外部关系上，依照我国《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位法》、《继续教育法》等与学校有关的法律、法规、规章，学校依法自主办学、独立承担责任、服务社会，国家依法对学校进行宏观管理，实现国家对学校管理的法制化状态。在学校的内部关系上，学校应将有关学校教育的法律、法规、规章内化为学校对内进行管理和服务的各种规章制度，从而明确和处理好作为管理者、服务者的学校与接受管理、服务的教师、学生以及教师、学生之间的权利和义务关系，实现学校自我管理和服务的法制化。

（2）学校在管理和服务上要树立法治观念，弘扬现代法治精神，充分尊重和保障人权，体现现代法治所追求的公平、正义、自由、效率、和谐等价值，通过对公权力的限制达到对私权利的充分尊重和保障。其具体表现在实施依法治校的过程中，各学校要树立“法大于权”的观念，用制度管权，用制度管事，用制度管人，努力营造符合法治精神的育人环境，通过依法治校达到校园内和外顺、同舟共济、政通人和、稳定有序的和谐局面。

（3）在依法治校的理论研究与实践中，要正确把握依法治校的科学内涵和价值取向，区分“依法治校”与“以法治校”、以罚治校的差异，不能把依法治校与以法治校、以罚治校等同起来。

①依法治校不等于以法治校。在依法治校的理论研究与实践中，许多人认为依法治校就是以法治校，强调运用法律手段、照搬法律规范来管理学校，这种观点是错误的。依法治校是运用法律思维模式来管理学校，体现法律所蕴含的公平、正义、自由、效率、和谐等价值，而不是法律规范的照搬照用。

②依法治校不等于以罚治校。有些人认为依法治校就是学校动用各种惩罚手段对学生以及教师进行管理，甚至有的人认为对学生、教师严管、猛打、重罚才是依法治校，这种观点是对法律的片面理解，不符合我国和谐校园建设的要求。从行政处罚的合法性来看，学校不是一级行政单位，也不拥有法律、法规所授予的行政处罚权，学校的罚款等行政处罚行为是不合法的。

2.学校法治建设存在的问题

近年来，我国的学校法治建设取得了巨大成就，其中最突出的就是教育法律法规越来越趋于完善：从“”期间的“无法无天”到现在有法可依，1980年颁布《中华人民共和国学位条例》；1986年出台《义务教育法》；1991年的《未成年人保护法》；1993年的《教师法》及《职业教育法》、《高等教育法》到1995年的《教育法》，1999年的《预防未成年人犯罪法》，另外在二十几年里，国务院、原国家教委、地方政府也制定了几十部教育行政法规，2002年又颁布了《学生伤害事故处理办法》等等。

在近10年的推进依法治校的进程中，学校法治建设取得了巨大成绩。但是，在看到成绩的同时，也应该看到依法治校的缺失和不足：学校中权大于法、无视规章制度的情况时有发生；学校管理中还存在主要依靠行政管理手段的现象；民主监督机制不完善；教职工的整体法律素质不高等问题。

另外，我国有着几千年的封建专制传统，没有民主法治的文化遗产，而以儒家文化为代表的传统文化演绎下来的中国文化，不可避免地存在着重人治轻法治的封建残余。

这些问题和现象的存在，直接导致了目前校长权力缺乏有效的监督。校长的权力不被约束，将给社会和学校造成相当大的危害。

二、失衡：校长负责制下的校长权力膨胀

建国以来，中小学领导体制经历了几次大的变革。20世纪50年代初，学习前苏联曾在学校实行过校长负责“一长制”。1956年“”之后，逐步改为党支部领导之下的“校长分工负责制”。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步推行校长负责制。”1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》再次提出：“中等及中等以下各类学校，实行校长负责制。”《纲要》把《决定》中的“逐步推行”改为“实行”，这进一步表明了中央的明确态度。1995年，国家颁布的《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校的教学及其它行政管理，由校长负责。”这更为实行校长负责制提供了有力的法律保证。２００６年６月２９日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》第二十六条规定：“学校实行校长负责制。校长应当符合规定的任职条件。校长由县级人民政府管理部门依法聘任。”

实行校长负责制的本意是让校长有职有权，以保证校长的政令畅通，提高行政效率。这项措施从实行到现在，确实是起到了一定的积极作用，主要表现在以下几个方面：第一，大大调动了校长的办学积极性和能动性，全身心投入学校的各项工作中，使我们的教育事业取得了辉煌的成绩，校长负责制功不可没。第二，增强了学校的办学自，有利于学校的进一步发展。第三，加快了办事效率，减少了内部消耗。第四，为学校办出个性特色提供了体制上的保障。

校长负责制下的校长权力主要表现为。

1．决策权

学校行政工作中的重大问题，校长有最后决定权。校长在决策之前，要召开各种会议，听取各方面的意见，但最后拍板的是校长。

2．教学管理权

校长的教学管理权主要表现在三个方面：第一是课程编制，即根据国家和学区的课程方案、课程指南等，针对本校学生的需求和学校目标，编制并实施反映学区特点的课程方案。第二是负责师资的在职培训，即校长必须保证教职员的继续教育，促进教师教学技能的提高和教学方法的改进。第三是教学评估，包括对教学大纲、教学计划、教学内容、资源利用、教学方法以及教学实践的全程评估。

3．人事管理权

校长的人事权包括学生人事管理权和教学人员人事管理权。校长对教学人员的人事管理拥有相当大的权力。尽管教学人员的招聘和辞退是地方政府的职责，但校长对教学人员的招聘、工作安排、教学人员能力的开发及辞退起着决定性作用。

4．财经管理权

校长的财经管理权主要包括以下几方面：编制财政计划和学校预算，购买物质设备和教科书，登录校产，保管学校各项设施，调控饮食服务和交通运输以及校舍、校产的维护和维修，监督学校后勤工作人员的工作。

5．协调公共关系权

校长首先要协调好学校内部各部门组织之间的关系，获得教职员的信赖与支持，赢得学生的爱戴与尊敬。还要争取社会合作与支持，处理好学校与社区居民、地方政府的关系。

但是，由于校长五种权力缺少一种行之有效的监督和约束，在实践中校长负责制表现出了一些弊端：第一，校长负责制变成了校长专制。由于校长一人掌握了学校的人事、教学、财务、管理等诸项大权，在很多学校实际上已形成了校长的专制。有些校长，以关系亲疏来评估教师的身份待遇、物质待遇，顺之者步步高升，逆之者饱受打击，“让你下岗”动不动成了某些人发泄私愤的手段。第二，造成了国有资产的大量流失。校长专车跑不停，出国考察不断，公款吃喝不歇，校舍建设弄虚作假。第三，侵犯和践踏教师权益。在一些学校，校长不顾教育法和教师法及国家其他法律赋予教师的权利，私自侵犯教师的合法权益，诸如罚款、停发奖金、节假日加班、额外增加工作量、分配做与教育教学无关的事等。第四，行贿受贿滋生腐败。一些校长在招生和教师工作的聘任或调动上，大做文章，中饱私囊。也有的校长为了保住自己的“乌纱”而大肆行贿。这些都会造成恶劣的社会影响，甚至在学生幼小纯洁的心灵里留下不良印象，对学生将来走上社会产生负面影响。

三、规约：构建有效的校长权力的监督和制约体系

在我国现行的校长负责制下，校长的权力缺乏监督，在一定程度上造成校长权力过大和某种程度的权力滥用。因此，当前构建有效的校长权力的监督和制约体系就显得非常必要和紧迫了。为此，笔者提出如下建议。

1．以德选人：树立正确的中小学校长权力价值观，加强道德自律能力

首先，校长要树立正确的权力价值观。校长权力价值观是指中小学校长对权力的意义和伦理指向的把握。它的核心是要校长正确理解“权力从哪里来”，“权力为谁服务”等问题，要正确处理好公仆与主体的关系，正确处理好权力与权利的关系。

其次，要有良好的道德修养和自律能力。校长要不断强化职业道德意识，用职业道德审查自己、监督自己、约束自己，形成自律与他律相结合的自律能力，为师生与其他利益相关者服务，真心实意地做好人民公仆。

2.以法治人：制定专门的《校长法》

什么是校长呢？校长就其概念来看，有两种代表性的定义：一是《教育管理词典》的界定，认为校长是指“各级各类学校的最高行政负责人，对外代表学校，对内主持校务”。二是《中华人民共和国职业分类大典》的界定，认为校长“是在中小学担任领导职务并具有决策、管理权的人员”。从这个概念出发，我们发现，校长是不同于教师这一职业的一个特殊群体。在西方发达国家，诸如美国、加拿大、英国等，都明确地把校长作为国家社会职业体系中的一个职业类别。由此可见，校长应成为一个专门的职业。作为一个职业，显然不能再用《教师法》去约束和规范，应该有专门的《校长法》来约束和规范校长的行为。

3．以示约权：建立校务公开制度，使校长运用权力处于利益相关者的有效监督之下

第一，加强教职工代表大会建设，发挥教职工代表大会监督校长的功能。完善和改进教职工代表大会的组织制度、选举制度、会议制度、工作制度、提案处理和审议制度等。第二，建立校务公开制度，校务公开是制约和监督中小学校长公共权力的重要环节。封闭型的权力运行方式容易滋生腐败行为，让权力在阳光下运行。

4．以利制权：建立以权力和权利相互制约的权力制约机制

第一，以权力制约权力。对校长权力的制约，应充分发挥上级领导的权力、学校党支部的权力和学校教代会的权力，让这些权力形成对校长的约束。第二，以权利制约权力。发挥教职工的学校主人翁作用，只要教职工发挥他们的主体意识、民主意识，积极地参政议政，发挥当家作主的作用，这就构成了权力制衡的客观基础。教职工参与学校管理可以有效防止校长滥用权力，又可以提高教职工工作的积极性。

5．以民束权：建立社会制约机制

建议设立家长委员会，因为家长是社会与学校发生联系的主要纽带，而家长委员会的成立则强化保证了这条纽带的坚固与长期有效。我们也可以参照美国的方法，成立社区委员会，让中小学校长接受社会的监督。学校教育计划和改革方案，都要交给社区教育委员会讨论，听取意见修改后，方可实施。也可参考英国的学校管理委员会，在英国，根据法律规定，英国中小学都设立学校管理委员会，其成员一般由地方教育行政部门代表、家长代表、教师代表、社区代表和校长等组成。学校管理委员会的职责是：参与制定学校的发展规划，为学校解决困难，提供支持，行使对校长工作进行监督的权力。法国的监督机构也值得我们借鉴，在法国，督学负责对中小学校长进行监督。法国教育部设总督学局，它是履行监督职能的司局之一，在地方上主要设学区督学和国民教育督学，学区督学主要负责督察学区内的初中、高中和职业高中，国民教育督学主要负责督察本省内的小学、初中段的职业技术教育和学前教育。

6．以责破权：建立校长问责制和打破校长职务终身制

问责制是政治学概念，这个在西方社会早已实施的人事制度，意思是从民选中当选的国家首长亲自选出合适的官员来负责各项事务；当政策出现失误时，那么犯错的官员将要离职以示向首长负责；如果因犯错而引致政策失误过于严重的话，首长便须下台以示向其他官员和市民负责。

在学校管理中引进问责制，可以从源头上对校长的权力、职责进行必要的约束和规定，防止和阻止其滥用、误用公共权力的失职行为。校长问责制只是一种手段，目的是让校长时刻不忘自己承担的责任，正确行使校长权力，避免对校长权力的监督成为“真空”，使校长努力改善为公众服务的质量，提高效率。

另外，要打破校长职务终身制，让校长能上能下，从而达到对校长权力的规约。

7．以查监权：加大各项法律法规执行力的检查

教育系统的纪检和督导部门，要有作为，不能成为摆设，要不定期、不定时检查校长的各项法律法规的执行情况，通过无记名问卷调查、电话查访、网络平台等不同形式对校长的廉政情况进行督查，监督校长权力的行使。另外，还要建立有效的司法介入机制和完善的司法救济途径。

8．以舆导权：发挥媒体的监督作用

今天，作为当今第四种“权力”的媒体监督日益突显出举足轻重的影响。所谓媒体监督，是指报纸、刊物、广播、电视、网络等大众传媒对各种违法违纪行为特别是国家公职人员的违法犯罪、渎职腐败行为所进行的揭露、报道、评论或抨击。由于媒体报道是舆论的主导，舆论监督主要通过新闻媒体的监督来实现，因此应该把媒体监督建设成加强校长权力监督的一支重要力量。

总之，在学校法治建设中，应该把校长权力的制约作为依法治校的重要内容，构建有效的校长权力监督和制约体系，使校长权力规范运作，阳光运作，充分发挥校长负责制的优势，把校长负责制的负面影响和社会危害性降到最低，为和谐社会的建设作出应有的贡献。

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