地方国库现金管理模式初探

摘要：随着经济的发展和国库集中支付改革的深入，地方财政的国库现金余额日益增大，地方政府对国库资金保值增值的欲望越来越强烈。本文结合地方国库的特点，总结归纳出现阶段地方国库现金管理的原则和运作方式，对构建地方国库现金管理的机制提出了建议。

关键词：地方国库；现金管理；运作模式

中图分类号：：F822 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-02

2006年，中央级国库正式开展国库现金管理，并取得了显著成效。目前，沉淀在地方国库的闲置资金居高不下，各地开展地方国库现金管理的呼声也越来越高，实施地方国库现金管理成为发展的必然趋势。本文主要探讨研究开展地方国库现金管理改革的模式和运作思路。

一、实施地方国库现金管理的基本原则

（一）安全性、流动性、收益性原则

地方国库现金是财政性资金，最终要投入到政府预算项目中，其安全性关系到整个地方的和谐和稳定，因此，地方国库现金管理应以安全为首要目标。其次是流动性，国库应在面对突发支出需要时反应迅速，支付及时，因此，应保证足够的流动性以应对各种突发事件。最后是盈利性，它是开展地方国库现金管理的主要目标。

（二）与货币政策相协调的原则

地方政府在开展国库现金管理时，要保持与货币政策相统一，若将二者分割开来，执行与货币政策相冲突的操作，不仅对地方经济稳定造成影响，而且人民银行需要进行对冲操作，从而增加成本。这种情况下，地方国库现金管理收益不是来自于市场，而是来自于中央银行或者中央财政，这并不是地方国库现金管理的目标。

（三）循序渐进的原则

现阶段我国地方开展国库现金管理，应遵守循序渐进的原则，从易到难、从简到繁，从单一品种到多品种相结合，逐步、稳健地开展工作。

二、各种运作方式的分析和选择

当前可采取的运作方式大致有商业银行存款、直接购买国债、购回地方政府债券、质押式债券回购、货币市场拆借等，接下来分析选择各种运作方式。

（一）商业银行存款

商业银行存款收益稳定，操作较简单，因此各种类型、期限组合的商业银行存款，是国库现金管理最主要的运作方式。

1.定期存款

定期存款是指商业银行事先与客户约定存款利率、期限、结息和付息方式、支取时间等条件的存款。[1]同等条件下，商业银行定期存款资金安全、收益率高、稳定、运作程序相对简单，且中央国库已有成功的经验。在地方国库现金管理初期，各方面制度、经验还不足的情况下，商业银行定期存款可作为运作的主要方式。定期存款期限以一年、半年、三个月为合理组合，最长不能超过一年，发展成熟后可以增加一个月、九个月的期限，时机选择每年第二、三季度库存现金较充裕且支出较平缓的时候。

但是定期存款必须到期才能按定期利率支取，流动性相对不足。此外，商业银行一旦经营不善，国库资金将出现风险。因此，在运作时应以招投标形式，选择资产规模大、盈利能力强、资产质量好的商业银行，并要求其提交一定比例或等额的债券作为担保。然而，相对中央的商业银行，地方性的商业银行在提供足额质押品方面存在一定困难。地方银行国债质押品的存量不足，难以保证地方国库现金的大规模运作。在运作初期，资金规模相对较小，频率较低，这个不利因素可暂时忽略，随着地方国库现金管理的逐渐成熟，规模不断扩大，应寻求其他的补充方式来满足大规模资金的运作需求。

2.通知存款

通知存款指在存款时不约定存期，支取时才提前通知商业银行，约定支取日期和金额后方能支取的存款。[2]通知存款可分为1天通知存款和7天通知存款，年利率分别为0.8%和1.35%。通知存款在存入时无需约定存期，适用于取款时间难以确定的存款。在遇到突发支出需求时，国库只要能提前1天或者7天做出决策，通知存款获得的收益比提前支取商业银行定期存款获取的收益要高，且支取金额灵活，可一次或者分次支取。因此，通知存款可以作为国库现金管理的重要补充方式。

3.协定存款

协定存款指我国境内法人或者其他组织在基本存款账户或一般存款账户值上开立具有结算和协定存款双重功能的协定存款账户，并约定基本存款额度，由银行将协定存款账户中超出额度的部分按协定存款利率单独计息的一种存款方式。其年利率为1.15%，是活期利率的3.3倍。由于协定存款账户的支付和结算功能与活期存款账户一致，但收益更高，也可作为国库现金管理的补充方式。

（二）直接购买国债

目前国债品种包括储蓄类国债和记账式国债。储蓄类国债只面向个人投资者发行，不适用于国库。交易所市场的记账式国债规模小，价格波动大，商业银行柜台交易记账式国债，属于零售市场，二者均不适合国库资金参与。只有银行间市场记账式国债较适合地方国库。但是，地方国库还不具备买卖国债的资格，且我国短期国债发行量较少，本来就不能满足市场需要，如果地方国库也来购买，更将导致短期国债的供不应求，使价格升高、收益率下降。尤其是中央国库购买国债是为了减少国债成本，而地方国库购买国债是为了取得投资收益，如果债券价格下跌，或者是发生紧急支付情况提前变现国债，都很有可能导致本金的损失。因此，在当前的情况下，直接购买国债还不适合作为地方国库现金管理的运作方式，待将来条件成熟，市场对国库开放资格后，再考虑选择这种运作方式。

（三）购买地方政府债券

借鉴中央买回国债的方式，地方国库现金管理可以利用国库的闲置资金提前赎回地方政府债券。2009年为了应对金融危机，国务院同意地方发行地方政府债券。目前，不少省份均有发行地方政府债券，例如2011年8月，湖南、江苏、安徽均发行45亿元5年期，利率4.12%的地方政府债券。将地方发行的政府债券提前收回，既能降低国库现金的闲置规模，又能减轻政府还本付息的压力。但地方政府债券的资金使用可能涉及到省、市甚至各县区，如果各级政府不愿意赎回，有抵触心理，则操作存在一定的困难。因此提前赎回地方政府债券，应谨慎提出计划和额度，并与人民银行协商、经政府批准后实施。

（四）国债质押式回购

国债质押式回购交易，是指正回购方将国债出质给逆回购方以融入资金，并约定在将来某一日期，由正回购方按约定回购利率向逆回购方返回本息。质押式回购的国债在首次交割后将被冻结直至到期日，在冻结期间不能买卖也不能再次质押。这种操作方式的优点是可以灵活利用短期的闲置资金进行高收益的运作，是一种高信用的抵押借款方式，但交易双方仍存在一定的风险。而且，这种运作方式操作起来较银行存款难，对人员素质、金融市场配套等要求更高，因此，在地方国库现金管理运作初期，经验还不足的情况下不适合大规模推广这种运作方式，待地方国库现金管理发展成熟、配套制度完善，有一定的运作经验和足够的风险意识后，可以考虑将这种运作方式作为国库现金管理的补充方式，运用于短期的国库闲置资金。

（五）参与全国银行间同业拆借

我国的同业拆借市场是金融机构间临时的、短期性资金余缺进行调剂的市场，操作条件较好，交易机构诚信较高，操作设施条件较优。[3]参与货币市场拆借的成员，有国有控股商业银行、股份性银行、城市商业银行，经人行批准的外资银行等金融机构。银行间的短期借贷一般不会投放到实体产业，只是为了调剂资金余缺，基本上不存在违约风险，本金和利息相对比较有保证。在地方国库现金管理运作一段时期，相对成熟后，可考虑将一部分资金用于同业拆借市场，主要以7天期拆借和隔夜拆借为主，以保证国库资金的流动性。

三、地方国库现金管理的具体操作

在确定运作方式后，地方国库现金管理的具体操作还应该包括以下几个方面，以确保其顺利开展。

（一）明确财政与银行的责任分工

在进行地方国库现金管理时，应合理划分财政和人行的权责，明确地方国库现金管理的管理权和操作权。财政部门是国库现金管理的职能部门，拥有国库现金的真正支配权。地方财政部门要监控好国库现金，做好地方收支预算情况的分析和预测工作。人民银行负责国库现金的具体操作业务。财政和人民银行根据国库现金和市场货币供应量，共同协商确定国库现金运作计划，选择最佳的运作时机。

（二）建立财政、银行等相关部门的联系机制

首先，财政、人行、税务应建立信息共享平台，如财、税、库银横向联网系统，方便交流收支等相关信息；其次，税务、有收费项目的行政部门应该及时与财政部门沟通，将各种收入的信息传达至财政部门；再次，财政部门与人民银行之间要建立起顺畅的协调沟通机制，才能有效地协商出最佳的国库现金运作计划。

（三）加强国库现金流分析预测机制

目前，各地方分析预测现金流的能力不均等，需要进一步加强来保证地方国库现金管理的顺利实施。首先加强对国库现金流、余额变动的实时监控，全面及时掌握各种相关信息；其次建立全面的数据库，将与收支预测相关的历史数据、政策变动、纳税大户信息等纳入其内；再次是逐步建立按季、月、日的滚动预测，探索建立国库现金流动态分析预测模型、最佳持有量模型等各种数量统计分析模型，从而准确掌握现金流的变动，进一步提高预测水平。

（四）科学确定国库现金最佳持有量

科学确定国库最佳现金持有量是开展国库现金管理的关键之一。这个“目标余额”不能过低，应满足政府日常的开支需要，从而避免现金短缺带来的损失，又不能过高，使得丧失利用国库现金投资获利的机会，造成资金浪费。可以考虑引入计算企业最佳现金持有量的随机模型来进行测算。

（五）建立风险预警和紧急处理措施

国库现金管理就是将国库的闲余资金在公开市场上进行运作，在获得收益的同时，必然带来一定的风险，因此，应建立完备的风险评估、评级、预警系统，确定预警指标体系，当国库现金余额低于警戒线或者即将出现支付危机时发出预警。财政部门应制定应急预案，在收到预警后启动紧急处理方案，开具紧急收回资金指令，根据已运作资金的流动性和收益率排序，紧急收回所需资金。

（六）实现与货币政策的同步协调

各地方单独进行国库现金管理，必然会对货币政策造成一定的影响。协调货币政策主要包括地方自我协调和中央总体协调。首先，地方国库应自我调节与货币政策的冲突，保持国库现金余额的相对稳定。其次，人民银行分支机构应及时将本地国库现金管理情况汇总上报，便于央行掌握各地情况，在地方国库现金外流过量时收回部分资金，地方库存过量时投放资金，从而抵消对货币政策的冲击。

四、完善与国库现金管理相关的配套措施

（一）出台相关的配套制度

目前法律法规尚未对地方国库现金管理有明确的规定。建议由中央统一制定基本法规，例如《地方国库现金管理办法》、《地方国库现金管理操作规程》等。赋予地方国库现金管理合法自，明确地方财政与银行的权责，对运作的种类、期限、范围、规模、担保品等方面做出严格的规定，统一会计核算办法和监督办法，切实防止违规操作。

（二）深化国库集中支付改革

目前国库集中支付改革虽然已经在全国范围内推广，但是从改革情况来看，纳入改革的单位资金面还不够广，不少地区收入并未完全入库，资金不少仍存放在各个财政专户。因此，应继续深化国库集中支付改革，大力推进非税收入等分散资金的统一管理，进一步扩大改革单位和资金的范围，促进非税收入足额缴入国库，从而及时掌握收支情况和国库余额情况，增加可运作资金，顺利开展地方国库现金管理。

（三）推进财政预算管理改革

提高部门预算的合理性、准确性、科学性，强化预算约束机制，改变预算支出随意性大的情况。预算一旦确定不可随意调整、追加，确保预算执行的严肃性。运用电子信息技术，完善预算执行动态监控系统，实现对预算执行全过程的监控，使财政支付处于计划之中，监控之内，降低在国库现金管理时出现大幅波动和支付危机的可能性。[4]

（四）加快完善金融市场

随着金融改革的不断深入，我国的金融市场已有了长足的发展，这是国库现金管理安全、高效运作的基础。要进一步深入开展地方国库现金管理，还应加快完善金融市场。完善金融市场制度和结构设计，扩大市场主体范围、交易品种、债券市场规模等，提高债券利率市场化程度，逐步建立高效、规范的现代化金融市场，使其成为国库现金管理、货币政策、国债管理等相互协调运行的有效平台和场所。

参考文献：

[1]财政部国库司.国库现金管理基础与实务[M].北京：经济科学出版社，2007，128.

[2]韩.地方国库现金管理研究[D]天津：天津大学，2010，37.

[3]刘峻.国库现金管理与货币政策协调探讨[J].青海金融，2012（6）：49-53.

[4]周雪峰.关于地方国库现金最佳持有量的实证研究[J].内蒙古金融研究，2013（8）：19.