文化市场行政机关改革模式综述

作者：周翔宇 熊文钊

委托执法模式的设立的依据多为省委省政府等有关部门为贯彻落实中办发〔2004〕24号文件精神而的通知或者意见和各试点城市制定委托综合执法机构的“三定方案”，在该意见和通知中对委托型文化市场综合执法机构的设立进行具体的规定。例如，南京市首先印发了《中共江苏省委、江苏省人民政府关于印发〈江苏省文化体制改革试点工作方案〉的通知》（苏发〔2006〕33号），通知中明确指出“设立市文化市场管理工作领导小组”“组建市文化综合执法机构”。为落实工作方案，随后出台了《南京市机构编制委员会关于印发南京市文化综合执法总队主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（宁编字〔2010〕10号），该通知中规定了南京市文化综合执法总队为市文化广电新闻出版局（市文物局、市版权局）所属副局级全额拨款事业单位，受南京市文化广电新闻出版局（市文物局、市版权局）委托，承担组织开展文化行政综合执法的责任。委托型综合执法模式存在的问题委托型综合执法模式在实践中充分发挥了自身的优势：一是文化、广电、新闻出版、文物、和版权等部门的合署办公、整合了行政权力、精简了政府机构、提高了行政效率。二是组成了行政管理和行政执法相对分离的综合执法机构，使得文化市场综合执法工作更具体、更有针对性；三是更符合区、县基层政府实际情况，使综合执法机构更加有效的发挥对文化市场的监管作用。但是，委托型综合执法还有其缺陷和问题：1．文化市场综合执法机构并不具有完全独立的主体资格在委托模式下，综合执法机构多为挂靠的副局级单位，受行政主管部门的领导，没有独立的行政主体地位，不能以自己名义行使处罚权，在一定程度上限制了其执法功能的发挥。另外，从行政监督的角度看，委托执法模式并没有实现行政管理和行政执法的分立，没有形成对有效的对等监督体系和制约机制。2．委托模式下的委托机对文化市场综合行政机构的委托超出了法定权限依照《行政处罚法》第18条的规定，文化市场综合执法机构的委托权力来源存在着法律问题。文化行政各领域中相关的行政管理法规仅有个别法规对行政处罚委托作了规定。《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》第2条第2款规定：“广播电影电视行政机关可以根据工作需要，委托符合《行政处罚法》第十九条规定的组织实施行政处罚，受委托的组织实施行政处罚，适用《行政处罚法》和本规定。”除了该法规之外，《出版管理行政处罚实施办法》、《著作权行政处罚实施办法》和《文物行政处罚程序暂行规定》等规章都没有对行政处罚的委托作出规定。

授权型综合执法模式的设立根据《行政处罚法》第15、16、17条可以总结出，行政处罚的授权就是国家立法机关通过法律、法规直接将一定的行政处罚权授予行政机关或有关组织，或者有行政处罚权的行政机关在法律、法规明确规定可以授权给有关组织的情况下，将本应属于自身行使的行政处罚权部分或者全部转移给有关组织，由被授权者以自己的名义行使行政处罚权并承受因实施行政处罚而引起的法律后果。在授权执法模式中，法律、国务院或者省级人民政府授权，整合行政检查、行政强制和行政处罚职能建立文化市场综合执法机构，这个机构可以是行政机关或事业单位。综合执法机构作为独立的行政主体，直属市级政府，并以自己的名义实施行政处罚。根据被授权机关或者组织的执法权力来源，具体到实践中的授权性综合执法模式有可分为：1．规范性文件授权的行政机关综合执法模式重庆市委市政府下发贯彻落实2004年8月中办发〔2004〕24号文件精神的《中共重庆市委、重庆市人民政府、关于建立重庆市文化市场综合执法机构的意见》（渝委发〔2004〕31号文件），在该文件中规定：“组建重庆市文化市场行政执法总队。重庆市文化市场行政执法总队，为市政府直属行政执法机构，对重庆市文化市场管理工作领导小组负责。市文化、广播电视、新闻出版等行政管理部门的文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能，依照行政处罚法和国务院关于相对集中行政处罚权工作的相关规定和程序，授权重庆市文化市场行政执法总队行使。”该意见明确规定了执法机构为市政府直属机关，并以自己的名义独立执法。2．规章授权的事业单位综合执法模式上海市在2004年12月了《上海市人民政府关于本市进一步完善文化领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》。《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》第3条规定，上海市文化市场行政执法总队是市人民政府直属的行政执法机构，主管全市文化领域综合执法工作，集中行使文化领域行政处罚权。明确将文化领域综合执法形式为授权执法。从2005年1月起，上海市文化市场行政执法总队总队根据国务院授权，以自己的名义集中行使原由文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游等行政管理行使的行政处罚权。

授权型综合执法模式存在的问题在授权执法模式下，综合执法机构拥有独立行政主体地位，更好的发挥其职能作用，同时，行政执法权与行政管理权的分立使得行政权力之间形成了监督和制衡。另外，综合执法机构将分散的政处罚权集中统一行使，有效的解决了权责不清、执法交叉等问题，精简了执法机构，提高了行政效率，代表着今后文化市场综合行政执法改革的发展方向。但是，授权执法模式也存在着法律依据上的瑕疵。我国现行法律法规中，大多数将行政监管权限直接授予了相关文化行政管理部门，如《著作权法》第七条授权“国务院著作权行政管理部门主管全国的著作权管理工作；各省、自治区、直辖市人民政府的著作权行政管理部门主管本行政区域的著作权管理工作”。只有《文物保护法》第八条规定了：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。”依该条规定，国务院及地方各级政府负责文物保护工作，以《行政处罚法》十六条规定，国务院和地方政府可以把其拥有的文物行政监管权限授予其它符合法律要求的组织。因此，授权模式下综合执法机构，其绝大数权利既不来源于法律直接授予，也不是依据有权机构的授予。而剩余于法有据的权力中仍有一部分属于委托性质的，如《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》中关于权力委托的规定。另外，文化市场综合执法机构所拥有的权力多为其它职能机构划转而来，其所拥有的执法权力从整个行政管理体制上看已经属于末端环节，这之前的所有行政管理职能还是属于相关职能机关，因此文化执法机构若要真正行使好权力开展工作，获得各部门的支持是必不可少的，这在一定程度上受到原权力所有部门的制约。《文化市场综合行政执法管理办法》的出台虽然以部门规章形式肯定了执法机构法律主体资格，但从另一个角度看意味着从法律层面承认了执法机构设置不统一的现实。另外执法机构的法律权源问题并未得到解决，各地政府以规范性文件和“三定”方针对于行政处罚权委托、划转、授予都是缺乏法律依据。个人认为，应尽快修改文化行政管理的相关法律，明确行政处罚权的委托，把行政处罚权都以委托形式交由执法机构行使，在文化执法机构设置没有形成统一模式之时，一味追求法律直接授予行政主体处罚权是不现实的。因此，相比较而言，委托模式下的综合执法是较容易解决现存法律瑕疵问题的。