国外社会救助实践模式及其启示

摘 要：社会救助经过长期发展，在不同的发达国家形成不同的实践模式，其社会救助效果也非常显著。同时，给我国的社会救助模式构建具有多方面的启示：社会救助必须明确社会救助的价值理念和目标，加强社会救助的制度建设，选择适当的社会救助模式，建立“两条线”框架下城乡结合的社会救助体系。

关键词：社会救助;模式构建;启示

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2015）-01-0082-02

社会救助对转型时期全面建设小康社会和实践和谐社会理念的意义尤其重大。但是，当前我国社会救助在思想理论层面、法律制度层面和政策实践还存在一些亟待解决的问题。要解决好这些问题，建立适合我国阶段国情的社会救助体系和有效机制，借鉴西方发达国家尤其是英国、美国和日本三国在社会救助方面的实践经验必不可少。

一、英美日社会救助模式

（一）英国社会救助模式

英国的社会救助制度最终确立于20世纪初期。英国社会救助模式其特点主要体现出两个特性：

一是社会救助制度的嵌入性。英国的社会保障制度又包括社会保险、社会救助和专项津贴三个部分，这三个部分的制度联系紧密，相互渗透，形成一种嵌入式的关系，共同构成英国社会保障制度体系。一是社会救助制度嵌入社会保险制度，一是社会救助制度嵌入专项津贴制度。

二是社会救助体制的集中性。一方面，中央政府制定社会救助的政策和法令，对社会救助实施的范围、对象、条件、标准、基金来源、管理办法等方面的权利、责任和义务做出规定，并对这些政策和法令的实施情况进行检查和监督。另一方面，社会保障部负责对社会救助进行管理。

（二）美国社会救助模式

美国的现代社会救助制度开始于1935年的《社会保障法》，经过半个多世纪的发展，在1990年代形成了当前美国的社会救助制度体系。美国社会救助模式主要体现三个特性：

一是社会救助项目的复杂多样性。美国是世界上社会救助方案最为复杂的国家之一，在所有具体实施的社会保障项目中，仅由联邦政府推出的社会救助项目就有100多个。主要的社会救助项目包括六个方面：（1）抚养未成年儿童家庭补助;（2）补充保障收入;（3）医疗救助;（4）食品券;（5）住房救助;（6）其他救助项目。

二是资产调查制度的严格性。在美国，针对不同的社会救助项目，联邦政府、州政府、市政府和救助机构都有不同程度的资产调查职责。另外，在美国的社会救助体制改革中，还较多地使用“惩罚性社会政策”，即对社会救助申请者提出反吸毒、反酗酒等情况考察，不能通过这些考察的人无权接受社会救助。

三是社会救助体制的多元性。美国政府十分重视社会救助管理体系的构筑，从联邦到州、县自上而下有一套精明强干的组织机构，在社会救助体系中居于主导地位。同时，政府还非常重视社会团体、非盈利私营机构和个人参与，并实行减免所得税等优惠政策，美国约有非盈利机构50万家，1990年至1991年共募集4360亿美元。目前，美国的社会救助已形成了联邦政府主导，州和地方政府分工社会救助工作，民间和私营组织为辅，相互补充，共同承担社会救助的责任，共同发展的多元化体制格局。

（三）日本的社会救助模式

日本的社会救助发展较早，其特点主要体现出三个特性：

一是社会救助的补充性。日本社会救助的受益人数相对其它发达国家较少，受益人口比例也是排名最低的国家之一。日本的社会保险制度发展较早，二次大战之后，日本建立起了全民皆保险的制度体系。随着经济的高速发展和保险政策的大力推行，20世纪70年代以来，日本的社会保险体系日渐完善，实现了绝大多数人都有社会保险的目标。在这种情况下，日本的社会保障制度更倚重社会保险。社会救助则建立在全民皆保险的制度体系之上，作为对社会保险的一种补充，通过对一小部分因各种原因没有社会保险或者社会保险收入扣除必要开支后收不抵支的弱势群体进行救助。

二是社会救助体制的分散性。由于日本的社会救助在社会保障体系中所占的比重较小，社会救助面临的人力、财力和物力压力较轻，日本中央政府将社会救助的权力和责任很大程度上下放给了地方政府，社会救助体制的分散性特征显著。（1）地方财政负担的社会救助经费比重较高;（2）救助标准的地区差异较大;（3）地方和民间救助机构在社会救助中发挥更大作用。（4）社会救助的地方裁量权日益扩大。

三是社会救助政策的预判性。日本的社会救助政策的预判性特征显著。主要有两个方面表现：一是在老龄社会来临之前制定针对老年人社会救助的政策法规;二是根据上一年的经济发展状况、救助效果和对下一年经济形势、救助问题的判断确定社会救助标准。（1）老年人社会救助效果显著;（2）社会救助标准每年变化。

二、国外社会救助经验对我国的启示

英美日三国的社会救助经过长期发展，形成了各自的救助模式。英美日三国社会救助模式的优势、缺点，救助模式形成和改革过程中面对的困难以及解决方法等，对我国如何选择合适的社会救助模式有很大的启示意义。

（一）明确社会救助的价值理念和目标

社会救助的价值理念和目标决定了社会救助的模式选择。英国认为保障每个公民都享受高标准的生活方式是国家的责任，因此其采取“福利国家”的发展模式，社会救助嵌入到以“缴费型”的社会保险制度为主体的社会保障制度体系中，通过中央财政负担的方式实现其保障公民高水准生活的目标;美国认为保障公民的基本生活需要是国家和社会的责任，但同时也是个人不可推卸的责任，因此采取“选择利”模式，以占社会救助支出80%的资产调查式的社会救助为主体，通过政府与社会组织共同开展社会救助工作;日本的社会救助建立在“全民皆保险”的体制之上，注重对一小部分鳏寡孤独流浪者经济、健康和情感方面的救助。我国要发展社会救助，首要的问题是明确我们的社会救助价值理念和目标。第一，保障每个人的基本生活是国家和社会的基本责任，必须对无力生活的困难群体

进行社会救助，消除“社会排斥”和减轻救助对象的“羞耻感”;第二，随着经济和社会的发展，适当提高社会救助的水平，包括现金和实物救助数量的提高，以及救助服务水平的提高;第三，明确社会救助与社会保险和社会福利的区别，减掉不该由社会救助承担的额外负担;第四，逐步建立城乡结合的社会救助体系，保障城乡居民享受同等待遇的社会救助。

（二）加强社会救助的制度建设

第一，加快出台《社会救助法》《赈灾法》等法律法规，逐步建立起中国社会救助的法律体系;第二，《社会救助法》必须明确社会救助的基本原则、管理体制和资金保障，相对具体规定社会救助的标准，规定各项社会救助制度的具体措施，强化管理部门对社会救助申请的审查手段等问题;第三，《社会救助法》等法律法规的制定必须以我国现有的经济社会条件为基础，考虑到转型时期的基本国情，考虑到今后一段时间我国的经济社会发展所能达到的水平和社会救助需要实现的目标，不能越经济水平制定超前的法律制度。

社会救助的发展必须依靠完整有效的制度体系。第一，我国有多种类型的需要社会救助的困难群体，因此首先是要建立全面的社会救助制度，包括医疗救助、住房救助制度、流浪乞讨人员的救助制度、法律援助和教育援助制度等;第二，各种社会救助对象的需求是多方面的，因此要整合各种新时期社会救助制度，使其构成一个有机的制度体系;第三，社会救助是社会保障的一部分，因此社会救助制度体系必须与其制度尤其是社会保障制度衔接。

社会救助的发展必须依靠一定数量的稳定的资金来源。第一，推动政府公共财政体制的建立和完善，通过立法、预算来食品店政府的财政投入;第二，开拓社会损赠的新模式;第三，严格救助资金的管理。

（三）立足阶段国情，加强“城乡两条线”的社会救助体系建设

考虑到我国转型时期的经济社会特征，必须加强“城乡两条线”的社会救助体系建设。第一，要在城乡两条线的框架下促进城乡社会救助的结合。例如，对于流浪乞讨人员社会救助，不仅要在城市救助站给予临时救助，更要在来自农村的流浪乞讨人员返乡后，做好安置工作。第二，建立承认救助对象事实上的身份转变认同制度，形成以长期生活地区最低生活保障水平为标准的社会救助。例如，对于生活在城市的农民工家庭，应该制定一定的诸如居住年限等标准给予城市身份认同，该认同不否认户籍制度的其它内容，仅作分区社会救助的一个标准存在。第三，要适应城市发展需要，探索建立被征地农民社会救助制度。一个可行的办法是，被征地农民的社会保障资金由政府、集体、个人多方筹资，实行专户管理。

收稿日期： 2015-1-8

作者简介： 秦俭，长沙民政学院社会管理学院讲师，研究方向：应用社会学。