国外限车启示

1937年，洛杉矶出现了第一次交通大堵塞。此后，人们就不断被城市的交通拥堵问题所困扰。

1970年代，在美国的旧金山、波士顿、华盛顿和纽约等大城市，也出现了较大规模的交通拥堵。在欧洲的雅典、哥本哈根、巴黎、伦敦等大城市，在亚洲的东京等大城市也是一片拥堵的景象，车辆时速都不到20公里。

1989年，伦敦创造了堵塞车辆长达53公里的纪录。1997年夏天，巴黎的特达祖路段甚至出现了长达四个星期的堵塞。

鉴于世界范围内普遍的拥堵现象，解决交通拥堵问题、实现城市道路畅通，已经成为世界各国决策者和社会各界共同关注的热点和焦点。

我国是后发外生型的国家，正处于社会转型的重要阶段，对世界范围内汽车限制政策制定和实施过程的考察、对成功范例的剖析，将有助于我国今后汽车政策的制定和实施。

以波士顿为例看限制政策

目前世界范围内实施的汽车限制政策，大体上可以分为以下三类：

第一类是设置步行街政策。这项政策在我国也很常见。由于这项政策的出发点不是缓解交通拥堵而是促进商业的发展，所以其实施效果也没有其他两项政策好。

第二类是减少汽车的停车位或者增收停车费的政策。这类政策通常是很具有吸引力的，因为当地政府一般都有权力监控停车位的增减和收费。然而这样的控制势必会造成汽车位的供不应求，所以必须有严格的强制力来保证实施。

另外，停车位政策只对以市中心为目的地的车辆有影响，对过路的车辆却并没有什么影响。换个角度看，市中心车辆的减少又可能反过来使过路车辆增加。

第三类是征收拥堵费和中心地带准入证政策。此类政策适合于城市主要通道，包括桥梁、隧道等地区。通行证的费用主要是针对进入特定街道（主要是拥堵严重的市中心街道）的车主征收，车主可以从零售商、自动售货机或者有关管理部门买到，在车窗展示出来。

这项政策优于增收停车费政策的地方是既限制了中心地带的停车，也限制了从中心地带通过的车辆。但是，缺点是可能会在监管上耗费大量交易成本，包括人力、物力。同时政策的实施阻力也很大。

三类政策都不是完美的，各有优缺点，在不同方面发挥的作用也是不同的。

1950年代José A. Gómez-Ibá?ez 和Gary R. Fauth以波士顿为案例建立了出行预测模型，旨在研究有多少驾驶者会因为交通限制政策而改变他们的出入方式、出行时间和出行路径。

位于美国东北部的马萨诸塞州首府波士顿有380万人口，它的市中心面积2.5平方英里，为政府机关所在地，同时还分布着金融区、博物馆区和两个重要的中心购物区。虽然市区纵横着四条地铁线路，但是地面上只有少数的专用车道和公交车，造成了中心街道在交通高峰时段严重拥堵。

分析高峰期不同汽车限制政策对交通状况的影响可知，对所有街道征收拥堵费政策对出行方式选择的影响是最大的，中心地区街道的准入证政策的影响是第二位的，增收停车费政策的影响则排在第三。

当对所有街道准入证征收1美元，进入市中心的车会减少56.9%；当地街道准入证增收1美元，进入市中心的车辆会减少24%；停车费增收1美元，进入市中心的车辆会减少21%。

过路费的征收对所有车辆和过路车辆行驶的影响相对较小。当税收上升0.5美元，仅引起5%～6%的汽车数量的减少。

影响最小的是步行街的设置。一个合理的解释是大部分到市中心的驾驶者仅仅把车停到这一并不大的区域外，走路或者乘公共交通就能到达目的地，所以缓解交通拥堵的影响并不大。

对汽车行驶速度的影响方面，对全部道路的准入证政策对汽车行驶速度的影响是最大的，中心地区街道的准入证政策和增收停车收费政策的效果大约只有对全部道路的准入证政策的一半，而征收过路费和设置步行街政策则是效率最低的。

限制政策还对公共交通系统具有实质性的影响：到市中心的公共交通出行方式占了所有公共交通出行方式的一半，而准入证收费政策和高额的停车费能够使公交出行方式增加23%。

收益和成本及新加坡经验

从经济学的角度看，汽车限制政策也是一项政府的经济行为，有其收益和成本。我们有必要从这个角度来审视汽车限制政策，考察不同类型政策的成本与收益。综合多项国外的研究总结汽车限制政策的收益，如下：

1.减少了耗费在路上的时间（由于较少的拥堵使汽车进入市中心更加方便）。

2.减少了不断扩大道路系统建设的压力。

3.减少空气污染、降低能源消耗。

当然同样我们也需要分析汽车收益政策所耗费的成本有哪些，总结如下：

1.个人为了避免限制政策而改变出行方式，转向公共交通、改变路线、改变出行计划、改变出行频率或者目的地而带来的损失。

2.市中心以外的地区的拥堵造成的时间浪费和驾驶车出行不便。

3.汽车限制政策花费的财政支出，包括人力、物力、财力等等。

4.由于汽车限制政策造成的市中心经济活动减少而出现的就业机会下降和税收的下降。

根据José A. Gómez-Ibá?ez 和Gary R. Fauth的研究，各种政策的经济效益从500万美元到2400万美元不等，其中增收停车费带来的年收益最大，达2380万美元。接下来是地区街道的准入证政策带来的年收益是2050万美元，所有街道准入证政策带来的收益是1470万美元。收取环路过路费带来的年收益是460万美元。设置步行街的政策的收益最小140万美元。需要提及的是设置步行街政策对市中心商业产生了积极影响。

交通限制政策也会产生非交通的收益和成本，比如说对市中心的经济活动、环境状况的影响等等。这些都很难用金钱衡量，但这些也是汽车限制政策的收益和成本的重要方面。

首先，汽车限制政策对市中心的就业、商业和其他活动并不产生决定性的影响。对于购物的人来说，虽然有额外的花费，但是拥堵减少了，其购物出行会更加便利。从对经济活动的影响来看，限制政策可能对市中心经济的影响不是很大，因为更快的交通、更加舒适愉悦的购物或者工作的环境会在一定程度上抵消停车费或者其他花费。

其次，环保节能虽然不是限制政策考虑的主要内容，但是汽车限制政策实施后一氧化碳（一氧化碳是对人体健康造成伤害最大的汽车排放气体）的排放量降低了，整个波士顿地区的一氧化碳排放量仅为7%。在理想状况下，一氧化碳的浓度减少60%以上。政策实施后而且在市中心整体舒适度提高、环境也变得更好。

至于停车收费、准入证的管理费用，政策设计可以使之降到最低。即使在最不乐观的状况下，管理费用也只相当于收益的一小部分而已。

我们可以再看看新加坡的经验。新加坡对购车者征收较高的税，实行车辆配额制度，对分时段控制进入市区的车辆收取相应的费用。进入1990年代后，新加坡几乎是世界上所有大城市中交通情况最好的地方，甚至连最繁忙的时段都没有出现塞车现象。

新加坡是世界上第一个实行城市道路使用者付费制度的国家。1975年6 月，为了减少高峰期进入市区中心的车辆，缓解交通拥堵状况，新加坡政府就实施了“区域通行证方案”（ALS）。

最初，新加坡规定在市中心一个面积超过5平方公里区域在高峰期限制汽车通行。具体规定为上午交通高峰期，载客少于4人的车辆进入限制区必须预先购买通行证并在挡风玻璃上展示。

区域通行证费用为每天3新加坡元。经过多次修正与协商之后，1998 年9月，“区域通行证方案”（ALS）被“电子道路定价系统”（ERP）所取代。电子道路定价系统更加智能，对于交通的管理也更加广泛。

从实际情况看，ALS计划取得了显著的成效。据统计，该计划实施的第一个月，早晨高峰期的车流量下降了45%，超出原定目标25%～35%。早晨高峰时间限制区的平均车速，在计划实施之前为19公里/小时，到1991年5月提高为36公里/ 小时。

从方案实施的成本和收入来看，以1993年度财政为例，出售区域通行证的收入达4700万新加坡元，而与销售、实施、维护相关的开支仅占收入的9%。可见，“区域通行证方案”以很小的投资和运营成本，达到了预期目标，因而是成功的。

新加坡是最早实施此项政策的国家并且取得了很好的效果，而英国伦敦的政策实施却是在世界范围内引起了很大的关注。尽管比新加坡晚了20多年，但是这项政策却产生了很大影响，为其他国家提供了如何在公众支持较少的情况下仍然能够取得政策成功的样本（参见附文《伦敦拥堵费政策出台始末》）。

在西方实施的困境

关于波士顿汽车限制政策的研究和其他研究共同的结论无一例外都是实施汽车限制政策的收益大于成本。但是这些政策却遭到了政策制定者、利益群体和公共大众的反对和抵制，并没有在世界范围内广泛实施。

在美国，尽管有政府部门的大力倡导，却只有少数几个城市采用并实施汽车限制政策。大多数城市或者州政府对此并不感兴趣。每当这项政策被提出，就会招来诸多的反对意见。

美国环境保护署的政策就受到了州政府、商业利益群体和大众的强烈抵制。在洛杉矶和波士顿，高速道路上的公交车和公共小巴的优先车道因反对而被迫取消。在伯克利、加利福尼亚州和麦迪逊市威斯康辛大学城的准入证的可行性研究遭到了当地政府的反对，甚至步行商业区（Auto Restricted Zones）也受到了很多地方的抵制。

取而代之的是，美国大多数地方实行收取过路费的政策。1990年，美国联邦立法通过了建立“价值定价试点项目”，为创新性道路提供资金帮助。最出名的措施是在1995年实行的“高乘载收费车道”。高乘载收费车道是“高乘载汽车车道”的变种，它允许不满足乘载率要求的车辆交费后使用车道。截至2008 年，共有5 个收费项目在运行，包括加利福尼亚州的SR-91 号公路和I-15 号公路、得克萨斯的I-10 号和US290 号公路，以及圣保罗大都市区的I-394 号公路。

这种状况实在令人困惑。也许从美国学者Arnold M. Howitt （Downtown Auto Restraint Policies： Adopting and Implementing Urban Transport Innovations，Journal of Transport Economics and Policy， May， 1980）后续对汽车限制政策的实施状况研究，可以看出一些端倪。研究表明，限制政策的成本问题更容易引起相关有组织的或者自发的政治抗议活动。

市民认为限制汽车进入市中心政策是以牺牲个人利益为代价的。市中心的零售商害怕老顾客转而到郊区的商场购物，或者担心自己的进货计划被打乱。停车场和加油站害怕顾客因此转而坐公交车，这样他们的业务就会下降。公司雇主们害怕他们的职工由于改乘公交而感到不满，或者因为开车的成本提高了而要求加薪。

而从另一个方面观察，汽车限制政策只有很少一部分直接受益者，比如出租车公司、环保组织等，但是他们又无法结盟成为一个政治集团的基础。其结果便是，限制政策的提出面临政治压力而没有支持的力量去对抗这些压力。

即使汽车限制政策得以通过并步入真正的实施阶段，也还是存在很多问题。主要问题是汽车政策的实施需要很多部门的共同努力和配合。实施过程中，一系列具体工作被分配到一个部门或者多个部门。通常情况下，这会造成更加复杂的局面，工作效率也会降低。

存在的第二个问题是实施过程中所需要的资源匮乏，包括资金、设施、管理能力和公众的支持等。汽车限制政策的执行需要持续的强制力作为保证，但是仅有强制力仍然是不够的。

汽车限制政策实施遭到公众抵制的原因，主要是公众都不了解它的好处，但下这样的结论又未免太过于简单和草率。公众和政策制定者不像经济学家那样只考虑政策的净收益和成本，他们考虑更多的是政策的利益分配和损失的程度问题，还有政策的可见度问题。

对公众来说，汽车限制政策的利益可见度较低，因为它们是公共商品，对于个人来说只能产生相对较小的利益。

从博弈论的角度看，汽车限制政策可以看成一个公地悲剧――作为博弈论的一项经典理论，它讲的是在一块公共所有的草地上，人们自由自在地放牧。每位牧羊人都试图放养更多的羊，以获取最大收益，这是个体作为理性人在利益驱动下合理的选择。然而，当过度放牧超过了草地所能承受的极限时，灾难就发生了――牧草资源枯竭，草原最终连一只羊都养不活。

道路就像公共草地一样属于公共物品。每个人只追求各自利益的最大化而不愿意为交通限制政策买单。但是这样下去的结果只能是像草地枯竭一样，道路会越来越拥堵。在如此没有制度约束的情形下，有限公共资源与无限个人欲望之间矛盾发展的结果必然是资源的滥用、破坏甚至枯竭。

所以，即使存在这巨大的政策阻力，政策制定者或者政府也不应该知难而退，使另一种形式的公地悲剧发生。

另一方面，汽车限制政策的影响力是长期的，但是居民们对政策的长期潜在利益并不敏感，认识不到某些收益是由于政策带来的。

公共领域政策常常存在这样一个现象，当政策使个人或者利益团体受到损失时，人们的反应便是认为这些损失是限制政策造成的，一旦政策的实施引起了公众关注，居民们常常是倾向于反对政府。而当公众从公共政策中收益，却往往并不自觉这些利益是某项政策带来的。公众对政策造成的不方便和损失十分敏感，而对潜在的利益却不敏感。

从社会与个人的利益方面看，个人层面的利益和社会层面的利益在此发生了错位甚至是背离，也就是奥尔森所谓的“集体行动的逻辑”造成的困境。人人都想搭便车造成了汽车限制政策在通过和实施中遇到强大阻力，受到制度惯性的拖累。

限制政策成功的条件

英国和新加坡的区域通行证方案，从实践上印证了“区域准入证政策效率最高”这一结论。那么，这项政策为什么在波士顿没有成功，在新加坡却发挥出了其应有的功效呢？这其中存在一个国家政治制度的问题。

美国的政策决策要通过十分复杂的民主审核程序，在此过程中被选举的代表要服从本利益群体的意见。在美国大部分个人或者团体看来，汽车限制政策是有百害而无一利的。所以在民主审核过程中，汽车限制政策尤其是区域准入政策的出台必然障碍重重，尽管它的政策效益是很大的。

除了英国以外，西欧诸国城市早年流行有轨电车，自行车也很普及。小汽车问世后，这些国家的旧城区越来越不适应现代交通发展的需要，于是他们采取了建设与管理并重、人车分流、公交优先等原则， 优先发展公共交通。

现在西欧的大城市，拥有发达的公共交通系统，市际客运交通可以深入到城市内部， 地铁和快速轨道交通可以与其他交通工具的换乘十分方便，车站周围都设有免费停车场。形成了与美国不同的模式。

与欧美诸国有所不同的是，日本在解决交通问题方面最突出的特点是发展轨道交通：先集中建设轨道交通系统，与其他交通方式形成综合的交通网络。值得注意的是，日本城市非常重视开发地铁和轻轨，使其承担了城市60%以上的客运量， 大大减轻了城市交通压力。已经为我们熟知的新干线，就是日本重视轨道交通的杰作。

香港政府实行一系列政策，从拥有量和使用量两方面调节和控制私家车的增长，具体可分为税务措施和停车位供应的政策。

从1980年代初开始，香港政府多次提高私家车的首次登记税和每年的牌照费。控制住宅小区的停车位数目也是制约私家车增长的重要手段。车位越少，月租金越高，购车成本也越高。在香港，不但车辆的售价远高于国际水平，供养一辆私家车的费用也极其高昂。

根据香港的人均国内生产总值高达3万美元来衡量，香港每个家庭可以拥有一辆或者更多私家车；然而事实上，在香港，每8个家庭才有一辆私家车。香港的私家车拥有率比新加坡和伦敦都低很多。

在新加坡和英国，汽车限制政策得以顺利地推行并取得良好的效果，在某种程度上可以说是得益于政策制定的高效率，又有不怕得罪选民的政治勇气，所以能够克服种种障碍推行下去。当政策实施了一段时间取得了效果之后，公众则会逐渐改变其反对的态度，发现政策带来的方便转而投入到支持政策实施的一方。

那么，我们从这些国家和地区的限制政策的各异中能够获得什么样的限车启示？

1.在较小的地理区域里，经济上或者出行计划被限制政策打乱的车主很少。所以在较小区域内实施汽车限制政策也较少引起政治的反对。但是较小的地理区域的收益也相应地较少。

2.对原先限制政策进行必要的扩展比实行新类型的政策，引起的反对要少很多。

3.新政策逐渐地实施而不是一下子实施，这样做比较隐蔽，所带来反对声浪会比较小。政策实施成功的第一步，对接下来的实施步骤有较大的帮助。

4.无需通过立法批准的计划，引起的反对会较少。

5.如果政策不需要定期修改（比如需要新的立法通过或者新的管理权威收费计划的变更）会比较容易成功。

6.有政府的资助或者其他财政计划支持的政策比较容易顺利实施。

7.需要较少的核心机关内部合作和较少的组织资源保证的政策计划更可能成功。

汽车限制政策作为一项公共政策旨在解决交通拥堵问题，而不是，也不应该是为了从中获益，政策所取得的收益应反过来用于道路建设维护和执行限制政策等公共事业。并且在制定和实施过程中重视倾听公众的意见，争取能够最大限度地满足各个利益群体的需求。

唯此，汽车限制政策才得以顺利制定实施，并且取得预期的效果，避免政策的手段与目标背离的情况出现。