国外政府公共服务的启示

国外特别是西方发达国家在完善政府公共服务职能的过程中，有许多成功的经验，也存在许多教训，这些经验与教训可供我们借鉴，少走弯路。

公共服务与经济发展如何相得益彰？

在经济发展的过程中，不仅要全面完善公共服务制度，防止由于忽视公共服务职能而造成经济发展的中断与停滞；而且应确保公共服务职能适度超前发展。这是经济长期持续快速发展的根本保证。公共服务具有整体性、系统性和基础性，公共服务制度的建立和公共服务的普及就需要系统设计、适度超前发展。如义务教育制度的普及在许多国家都是率先完成的，这样才能保证为经济结构调整提供人力资源基础；又如1890年前后，英国、美国等国由于过度迷信市场自我调节的能力与自由竞争机制，没有及时建立以社会保险为主的公共服务制度，经济长期停滞、徘徊并导致了1929年世界经济大危机。1929年经济大危机后，美国罗斯福政府被迫实施“新政”，于1935年颁布《社会保障法》。完善的公共服务制度使美国开始了长达70余年的经济增长过程。

但是，公共服务职能又要与经济发展水平相协调，避免社会福利水平过高而影响经济增长，积极吸收西方国家“福利国家”建设的经验与教训。公共服务特别是社会保障增长过快发展，超出了现有经济所能承受的范围，会给经济增长和国家的宏观调控能力带来负面影响，导致税收过高、通货膨胀、失业危机显现、财政危机加剧等后果。这也是西方国家于20世纪70年代“福利国家的危机”后，普遍开展新公共管理改革的根本原因。

如何处理政府管理与社会治理的关系？

20世纪70年代末以来，在欧美等发达国家，在民营化、市场化和社会化的过程，政府不断将部分职能转移到非营利组织，如一度由政府直接提供的公共产品，包括政府办的大学、医院以及一些文化艺术机构，逐渐转移给了非营利组织。非营利组织数量的增多和规模的扩大使它们逐渐成熟，不仅在一国内部而且在国际事务中发挥着越来越重要的作用，一个被称为“全球公民社会”的非营利部门正在逐步形成。20世纪70年代末以来，西方国家主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理，非政府组织获得了大发展。如法国1990年就有6万多个私人社团成立，而60年代每年只有1.1万个组织成立。瑞典公民的社会参与率世界最高，创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。

同时，西方国家还重视社会资本、重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，人类社会出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。如前美国总统克林顿所领导的EZEC行动特区和企业社会计划，就是通过自下而上的全面动员，向社区授权，从而复兴美国、重建社区和福泽人民。如英国1990年颁布了社区照顾法令，经过三年实践检验，于1993年在全英推行。

政府公共服务职能的重点放在哪？

20世纪80年代，西方各国普遍采纳新自由主义或新的理论作为指导思想、采取了减少社会福利支出的社会政策：如1979年撒切尔任英国首相、1981年初里根就任美国总统后，依据新自由主义理论进行的新公共管理改革，其主要内容是削减社会福利支出。20世纪90年代以来，西方发达国家普遍采取了第三条道路理论（它的基本观点是：维护经济自由，同时注重平等和社会正义；争取社会民主与经济民主，国家成为代表全体人民利益的“权力共同体”；倡导积极的福利，用社会投资型国家取代“福利国家”），将人力资本投资、就业公共服务摆在政府职能的首位。

其具体措施是：发展文化、教育事业，加大人力资本投资，改善公民生活环境与生活质量，倡导公民社会，主张终身教育；同时，改革社会福利制度，推进社会福利管理多样化，支持国家与私人资金结合提供养老金制度；采取就业导向的公共政策，着眼于促进充分就业，致力于改善低工资工人的处境，增加工作福利，激活失业者。如1997年布莱尔当选英国首相后，主张重构福利国家，推动人们“从福利转向工作”；采取一系列鼓励就业的政策措施，主张通过教育和培训来提高人们的就业能力等。截至2006年1月，英国的失业率仅为2．9％。

中央与地方的公共服务权限如何划分？

当代西方政府间关系调整主要有三个发展趋势：一是中央与地方的分权倾向。改革的总体思路是增加地方自主性，如美国“还权于州与地方”改革的核心内容为：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享政策制定的权力。英国、法国、日本等单一制国家通过放松对地方政府在公共事务管理权限、财政及人事等方面的控制，使地方政府由中央的机构转变成相对独立的准自治地方政府。

二是政府间的合作趋势。合作主义成为当代地方公共事务管理的基本理念，主张通过不同层级政府、准公共组织和企业组织的战略性合作，共同地、参与式地实现公共服务的有效供给。

三是较大规模的地方制度与地方政府重组改革。主要包括：撤销合并一些地方政府，扩大一级地方政府辐射的地域范围，加大管理幅度，以避免地方建制过于分散造成资源分割、竞争加剧等不良现象；建立中央政府垂直管理体系和地方政府自治组织体系并立的二元组织体系，力求均衡中央政府和地方政府划分的事权职能；城市政府地位上升，中央政府与城市政府的合作和直接联系成为一种发展趋势。

建立一个什么样的公共服务模式？

公共服务型政府建设要与本国国情相结合，探索适合本国国情的公共行政体制模式与公共服务模式。世界各国对建立多样化的公共行政体制与公共服务制度进行了探索。由于各国国情和公共管理哲学的差异，导致政府公共服务范围、标准与供给方式的不同，形成了具有不同特色的公共服务模式。如以美国为代表的“效率与公平并重型”的公共服务模式、以北欧国家为代表的“全面公平型”的公共服务模式、以新加坡和智利为代表的“效率主导型”的公共服务模式等等。据统计研究表明，从国民经济良性运行标准上去判断，以人均GNP增长率、国内储蓄、国内投资、通货膨胀、失业率等指标来衡量，“全面公平型”的公共服务模式与“效率与公平型”的公共服务模式相比，较不利于国民经济的良性运行。因而，在公共服务模式选择上，可更多地借鉴“效率与公平并重型”公共服务模式的经验。

总之，从当达国家政府公共服务的经验与教训来看，我们要不断适应经济社会发展的需要，强化政府公共服务职能，注重完善公共服务法律体系和公共服务制度，提高公共部门公共服务效率，主动利用非政府组织和其他社会组织参与提供公共服务，并以实际行动探索具有中国特色的公共服务模式。

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国外政府公共服务制度的三种主要模式

美国：“最低保障与兼顾效率型”或“自保公助型”的公共服务模式 最低保障与兼顾效率型的公共服务模式是一种在社会保障与社会福利等公共服务上坚持以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式。

美国的公共服务模式强调通过自由竞争和经济增长、确保劳动者加入劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。美国公共服务强调的是个人的自助。以社会保障为例，其社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系。在保障资金来源方面，也是强调自助的原则，社会保险等公共服务的财源只是依靠被保人及其雇主以社会保障税的形式缴纳的保险费，国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。

英国：“全面公平型”或“国家福利型”的公共服务模式

全面公平型的公共服务制度把“公平”作为首要价值理念。它强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。国家承担着保障全体国民的义务和责任，每一个人都享有社会保障的权利。

英国公共服务制度强调的是自由经济的“机会平等”，它鼓励个人的自助努力，把国家的保障仅限于“平等的最低生活”。也就是说，国家的责任是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。以社会保障制度为例，英国公共服务制度主要由国民保险、国民医疗保健、家庭津贴和国民救助等构成。国民保险是对在离校年龄和退休年龄之间的所有人实行的强制性的保险。国民医疗保健制度是全民公费医疗制度，凡是在英国居住的公民，无须取得保险资格，均可享受各种医疗保健服务，所需费用主要由财政拨款支付。家庭津贴主要是发放给家长从事全日工作、有未成年子女、收入低于官方规定标准的家庭，费用由国家财政负担。国民救助是国家对陷于贫困状态的社会成员进行的救助，全部费用来自国家财政收入。此外，还包括被称为社会服务的各种福利和各类服务。

新加坡：“效率主导型”或“自我积累型”的公共服务模式

效率主导型的公共服务模式就是通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。这种模式国家负担轻，对经济效率产生正面影响。

新加坡的中央公积金制度实际上是一种强制性储蓄，所有工人及其雇主都必须按期交纳中央公积金；这项储蓄连同储蓄利率，分别记入每个工人的名下，在工人年老、残疾或死亡等不测事故发生时付给工人或其遗属一次性总付的全部储蓄和利息；投保人在生病、失业或购买住宅时，可以中途支取部分储款。

（该资料由国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏提供）