社会保障资金筹集管理探讨

2019-05-29 版权声明 举报文章

社会保障,是指社会成员在暂时或永久丧失工作能力、失去工作机会、或收入不能维持必要生活水平等情况下,由政府负责以依靠社会力量所筹集的资金提供必要的生活保证。作为政府的一项社会政策,社会保障对二战后各国经济的迅速发展和社会稳定起到了很好的促进作用。因此,当今世界不仅发达国家普遍建立了从“摇篮到坟墓”的高覆盖面的社会保障体系,而且大多数发展中国家自80年代以来,随着其工业化和市场化进程的不断加快,也相继建立起了符合自己国情的社会保障制度。社会保障已逐步成为各国经济和社会政策的重要组成部分。

我国自建国以来的大部分时期内,实行的是以职工劳动保险和职工福利为主要内容的社会保障制度。应当说,这一明显带有计划经济色彩的社会保障制度,基本上适应了当时的经济和社会状况,较好地发挥了社会保障对经济及社会发展的支持和推动作用。但随着我国以市场为取向的经济体制改革的逐步深入,这一制度在实践中不断暴露出其与经济发展和经济体制改革不相适应的地方,甚至在一定程度上阻碍了经济体制改革尤其国有企业改革的进一步推进。为了改变这一状况,随着改革开放的进程,对社会保障体制逐步进行了改革。但迄今为止,全国统一的社会保障体系尚未形成,作为社会保障体系基础和核心环节的社会保障资金在筹措、管理及使用等方面还存在许多不完善和不规范的地方。这种情况已与我国社会主义市场经济的迅速发展、人民生活水平的不断提高和各项经济制度的改革不相适应。因此,改革现行社会保障制度的呼声不断高涨,本文试从社会保障资金的筹集方式人手,谈谈对社会保障体制改革的看法。

(一)对我国现行社会保障筹资方式的评价

我国现行的以“现收现付”和各部门、各行业多元分散筹资为主要特点的社会保障筹资方式在资金的筹措、管理和使用等环节存在一系列问题:

1.社会保障资金筹集方法政出多门,筹资方式不规范,缺乏法律保障,未形成全国统一的制度。我国现行社会保障资金在筹集上主要由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比例,先以养老保险统筹为例:上海市规定的统筹比例是25.5%,北京市、天津市是18%,河北省是16%,江苏省内的无锡市为23.5%,而同一省内的仪征市仅为10%;北京市的三资企业是按16%统筹,而集体企业规定的统筹比例则高达27%。再以医疗保险为例,1998年召开的我国城镇职工医疗保险制度改革工作会议明确提出,我国的“基本医疗保险原则上以地区为统筹单位,也可实行县级统筹。”这种筹资方式在实际执行中,不仅不同地区、部门行业之间的规定不一致,即使同一地区不同类型企业的缴费标准往往也不相同,这就造成了不同地区、不同行业、不同企业之间负担水平悬殊,不仅不利于公平竞争环境的形成,而且阻碍了劳动力的合理流动,客观上不利于人力资源的有效配置。这种筹资方式在实践中的另一弊端是筹资的方法、制度多数是以部门、行业规章的形式出现,缺乏应有的法律保障,在筹资过程中,往往刚性不足,再加上征收力量不足,手段软化,拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。这种不规范的筹资方式很难为社会保障及时足额地提供资金,影响了社会保障作用的发挥。

2.社会保障资金管理混乱,缺乏强有力的监督制约机制。我国现行社会保障资金在管理上仍没有克服多元化分散化的积弊,表现为自设机构,多头管理。具体来讲,劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险和失业保险;民政部门负责农村养老保险和社会救济;人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险;卫生部门负责医疗保险;保险公司负责城镇集体职工养老保险;各级工会特别是基层工会,承担了相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。另外,铁路、邮电、金融、电力、煤炭等行业和系统还自行实行社会保障,各有各的管理办法,这种各自为政、分散管理的体制导致机构重叠,执行成本高昂。同时,由于各部门自行制定征收标准和支付办法,使杜保资金在管理上缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监督制约机制,客观上不利于保证社保资金的安全性,也有碍社会保障制度积极作用的有效发挥。

3.社会保障资金在使用上存在漏洞,不能真正做到专款专用。现行社会保障管理机构可以按比例从统筹金中提取管理费的办法,是造成管理费用提取混乱和开支过大的主要原因。据有关资料显示,某地失业保险机构的管理费用占失业保险费总支出的33%,而直接用于救济失业职工的部分仅占总支出的7%,其余的支出都是用于风险投资或其他方面的。另据报载,1997年度全国共谈占、挪用社会保险基金90亿元。可以说,上述局面的形成是与我国目前所实行的多方筹资、分散管理的筹资方式直接相关的,这种对社会保障资金的坐收、坐支,收支一条线管理办法,不仅形成高额的管理费用,而且也为部分管理者的腐败创造了条件。

可见,我国现行社会保障资金在筹措、管理和使用上存在的诸多问题都直接导源于不合理的资金筹集方式。因此,有必要用新的筹资方式代替原有的多元分散的筹资方式,以适应社会保障体制改革和经济社会发展的需要。

(二)社会保障筹资方式的国际比较

充足的社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础,因此确立合理的社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。由于国情的差异和所实行社会保障模式、保障范围的不同,世界各国筹集社会保障资金的方式也不尽相同。目前世界上已经建立起社会保障制度的140多个国家和地区,筹集社会保障资金的方式归纳起来主要有两种类型:一是建立个人储蓄账户。这种筹资方式实际上是一种强制性储蓄,它是实行政府强制社会保障模式国家所普遍采用的筹资方式。在这一筹资方式下,要求雇主和雇员分别按规定的标准把社会保障费用存入雇员的个人帐户,社会保障费的本金和利息均归雇员所有,由社会保障管理机构进行统一管理和支配,政府有权在一定范围内进行适当的调剂;二是征收社会保障税或社会保障费。这种筹资方式常见于实行政府提供保障模式的国家,主要是按不同的社会保障项目分别规定税率(或缴费率),由雇主和雇员分别按一定比例缴纳,也有少数国家规定完全由雇主缴纳。社会保障税(或费),也称社会保险税,或称社会保障缴款,是一国政府为筹集社会保障资金而开征的一种税或税收形式的缴款,主要是对薪金和工资所得课征,由专门的管理机构(如税务机关等)负责征收和管理,其收支一般纳入国家预算(实行收费形式的国家也有收入不纳入预算的情况),实行“专税专用”或“专费专用”,超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看,社会保障税以其所特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐,成为当今各国普遍采用的社会保障筹资方式。

根据国际货币基金组织的不完全统计,目前世界征收不同形式社会保障税的国家已有80多个,它几乎包括了所有的经济发达国家,也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿马、阿曼等发展中国家,而且在荷兰、法国、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等国,社会保障税更已成为第一号税种。社会保障税在世界范围内的迅速兴起

和发展,充分说明了它的优越性。

三)社会保障税是我国社会保障筹资方式的最佳选择

借鉴世界各国开征社会保障税的成功经验,考虑到我国的具体国情和现行社会保障筹资方式的缺陷,我们认为,开征社会保障税是我国建立完善的社会保障体系、筹集社会保障资金方式的最佳选择。

1.开征统一的社会保障税有助于打破地区、部门、行业间的条决分割,实现人力资源的合理流动和有效配置。目前我国所实行的多方筹资、自定标准的筹资方式客观上造成了不同地区、不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担高低悬殊的局面,不仅负担不均的矛盾突出,而且还阻碍了劳动力在不同地区和部门行业间的合理流动。通过开征统一的社会保障税,实现税率的统一和征收机关的统一,将彻底改变上述局面,实现人力资源在更广阔的领域内和更高层次上的顺畅流动。统一的社会保障税还有助于公平竞争环境的形成,从而促成现代企业制度的逐步完善和社会主义市场经济体制的最终确立。

2.有助于建立统一的社会保障管理体制和有效的监督制约机制。通过开征统一的社会保障税,由税务机关具体负责税款的征收,并把收入纳入统一的社会保障预算,在此基础上进一步设置专门机构负责社会保障资金的管理和使用,形成征收、管理、使用各部门相互制约、相互监督的机制。同时,通过社会保障预算的编制和审批,把社会保障资金的筹措、管理、使用纳入国家立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督之下,这将使社会保障资金的合理筹措、保值增值和有效使用得到有力的保证。

3.有助于促进“企业保险”向“社会保险”的转变,有利于减轻企业负担。长期以来,制约我国国有企业活力的重要原因之一就是负担沉重,而造成企业负担过重的主要原因就是企业职工的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险的统筹费和住房公积金等,都要由企业来承担。企业要承担这些占工资总额70—80%的福利支出,尤其是目前在国有企业举步维艰、经济效益不佳的情况下,沉重的保险开支,使企业雪上加霜,不堪重负。开征社会保障税,遵循“普遍纳税,共同负担”的征收原则,凡有纳税能力的劳动者及其所在单位共同承担纳税义务,变“企业保险”为“社会保险”,既缓解了保险资金来源不足的矛盾,也为企业走出困境减轻了压力。

4.有利于逐步建立农村的社会保障制度。我国有近70%的人口在农村,但是,社会保障对于广大农村人口几乎是一片空白,城镇职工所能享受的失业保险、医疗保险和养老保险基本与他们无关。社会主义制度下,作为社会成员应该是平等的,但是,农民所得到的社会保障却与城镇特别是大城市职工享受的保障水平存在着很大的差距。尽管各级政府对农村的部分特困户也定期或不定期地以不同方式给予扶贫、救济,但是,依然分散的、低水平的保险资金筹集方式对于大量需要救济扶助的农村孤寡老人、残疾人来说,无疑于杯水车薪。据统计,改革开放以来我国乡镇企业每年以600万人左右的速度吸纳农村剩余劳动力,这些在乡镇企业就业的人数已接近农村剩余劳动力的50%。但社会保障与其还有一定的距离。随着我国税费改革的深入,在不增加农民和乡镇企业负担的前提下,通过社会保障税的开征,逐步建立起农村规范化、制度化的社会保障体系,既能促进我国社会保障制度的完善,缩小城乡差别,又有利于社会政治、经济的稳定。

5.有助于降低制度运行成本。通过开征统一的社会保障税,由税务机关统一负责社会保障所需要资金的筹集,可以充分利用现有税务机构的人力和物力,降低社会保障筹资成本;由专门机构负责社保资金的使用和管理,专业化的管理将使规模经济效应得以更好的发挥,有助于实现管理费用的最小化。这两方面作用的发挥将最终促成社会保障制度运行成本的最小化,从而使社会保障资金的筹集和使用符合成本效益原则。

6.有助于克服社会保障资金筹集过程中的种种阻力,保证筹资工作的顺利进行。税收的强制性和规范性特征将增强社会保障资金筹集过程中的约束力,杜绝拖欠、不缴和少缴的现象。进而筹资工作的顺利进行将有力地支持社会保障制度积极作用的充分发挥。

(四)对我国开征社会保障税的初步设想

为保证我国社会保障制度改革的顺利进行,社会保障税的开征是十分必要的。借鉴国外社会保障税开征的成功经验和我国现行社会保障筹资方式的基本状况,近阶段应着重做好以下工作:

1.加快法制建设,尽早建立统一的社会保障税制。在社会保障税的税制设计上,关键是确定社会保障税的课税范围、纳税人和税率:(1)课税范围的确定。为避免一些国家实行的高税负支撑的“普遍福利”政策所带来的种种弊端,我国社会保障税在税制建设上,一定要遵循立足国情、循序推进、负担稳定的原则,根据社会经济发展水平和生产社会化程度以及现阶段的负担水平确定社会保障税的课征范围。具体在课税范围的确定上要注意以下两点:一是近阶段社会保障税的课征范围应局限于我国境内的各种所有制的企业、事业单位和个体经营者。对占我国人口绝大部分的农民,由于受现阶段农业生产社会化程度低的影响。其收入水平不高,负担能力有限,因此应暂时作为过渡措施,选择某些经济发达、农民人均收入较高的地区作为征收试点,待条件成熟之后逐步推广;二是要兼顾社会保障应保障公民最低需要的原则,在税目设计上,应在不超越国力的前提下尽量覆盖公民的基本需要。就现阶段来讲,社会保障税应主要设养老保障、失业保障和医疗保障三个税目,以基本满足社会保障的资金需要。(2)纳税人的确定。按照国外社会保障税由雇主和雇员共同承担的通行做法,我国社会保障税应分别以企业、事业单位和个人为纳税人,而个体经营者自行申报纳税。(3)税率的确定。在税率的确定上,要着重处理好两方面问题:一是税率的高低,二是税率的形式。税率的高低主要取决于社会保障项目的多少和预期社会保障水平。根据我国目前的经济发展水平和居民收入状况,社会保障水平不宜过高,社会保障项目应主要包括失业、养老和医疗等三项,税率的确定应以满足上述保障项目基本资金需要为目标;至于税率的具体形式,按照税制简化的原则,我国的社会保障税应采取比例税率形式,并对不同保障项目根据其资金需求状况分别规定税率。由于具体税率水平的确定涉及一系列的调查和测算工作,这里不作过多阐述。

2.配合社会保障税的实施,应作好以下的配套工作:(1)编制统一的社会保障预算。统一的社会保障预算有利于将社会保障资金的筹集和运用置于国家法律的制约和监督之下,更好地保证社会保障资金的安全和有效使用。(2)统一社会保障的管理体制,设立统一的社会保障管理机构。我国现行社会保障体系诸多问题的根源之一是多头分散的管理方式,要改变这一状况,开征统一的社会保障税是一个方面,更重要的是统一管理体制,统一管理机构,应由税务部门负责征收,财政部门负责预算,专门的社会保障机构负责制度执行。

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