筹集社会保障资金的几种思路

2019-10-30 版权声明 举报文章

内容提要]

社会保障制度的建立主要是资金问题,目前主要有无偿性收入筹资,有偿性收入筹资及公有资产出售筹资三种方式。第一种方式筹资实现达不到政策意图,第二种方式受制于财政风险和宏观经济运行的风险,第三种方式有充足的理论依据和现实可操作性,它可以解决目前资金不足的困境。

[关键词] 社会保障资金 社会保障税 国债 公有资产出售

建立健全社会保障制度的关键是资金问题。社会保障资金的匮乏一直制约着这一制度的完善,从而从根本上影响着以“扩大内需,拉动经济增长”为主旨的积极财政政策的实施。根据权益与义务配比的原则,社会保障资金应由政府--企业--居民个人分项负担。从居民个人来看,预防性储蓄假说已经表明了个人在积极地进行自我保障,这为政府分担了很大一部分难题。但其负面影响也是极大的,即直接影响到居民消费需求的提高,从根本上制约了积极财政政策的扩张效果。企业,特别是国有企业,其经济状况的恶化从另一个侧面暗示了政府应该负起社会保障的大部分责任。

政府如何筹集社会保障资金?从中国的实践来看,政府可以通过无偿性收入(税收)、有偿性收入(债务)和变卖公有资产这三种不同的方式来达到政策目标。本文的目的即在于分析比较上述不同方法的成本收益,力图寻求一种可行的途径。

一、 无偿性收入筹资

利用税收为社会保障制度筹资最大的优势在于它的无偿性。政府没有还本付息的压力。随着“费改税”的逐步推行,开征社会保障税业已提上了议事日程,其主旨在于解决社会保障资金筹集中的非效率问题。在社会保障资金筹集的过程中,环节过多,操作复杂,人财物耗费巨大,直接导致了效率的低下。开征社会保障税达到“强化社会保险费的征收,解决统筹缴费中的拖欠问题”,“使社会保障资金的筹集固定化、规范化、社会化、集中化”的目的。这一目标在当前难以企及。

(一)提高社会保障资金的筹集效率,实质上是解决资金拖欠,使之能及时、足额取得的问题。社会保障税开征的初步设想是将待业保险、养老保险基金等五大收费项目“费改税”。然而这一设想无助于改变目前资金筹集的困难处境。因为:(1)中国社会保障的范围主要是国有性质的企业和机关的职工,根据权利义务对等的原则,收费理所当然地以国有企业为主。国有企业经济效益普遍低下,拖欠社会保障费是不得已而为之。开征新税后,名称的改变不会对税源的扩大产生多少积极的影响。(2)公共财政的性质决定了以边际收益等于边际成本为特征的林达尔均衡在现实中极难实现,搭便车现象不可避免。在以法制健全、税收征管严密著称的西方诸国中尚且是司空见惯的事情,在法制极不完善的发展中国家,则更是平常不过。(3)开征社会保障税之后,“欠费”现象是消失了,但不过是以“欠税”代替而已。因为中国社会的特色决定了政府文件的效力并不逊色于人大的法令,在某种程度上还略胜一筹。政策性收费已经具有了税收的强制和固定的特征,它和税都是国家强制力的表现,名称的互换并不能从根本上改变问题。不可否认,统一的税率可以解决政出多门、收费标准不统一的问题,但若要达到此目的,从行政上进行改革做到政令统一,亦可以取得相同的效果。(4)欠费问题的根本解决在于微观经济主体效益的提高,并且应有健全的法制和严格的执法来保证-----社会保障税显然没有这方面的效力。

(二)从世界各国的实践来看,社会保障税一般是以工资收入为课税对象,普遍实行累进税率的。“职工个人以工薪收入、国有企业以职工工资总额、个体与私营企业主以缴纳所得税为纳税对象,行政事业单位职工应纳税由政府预算直接安排。”的税制设计,隐含了这样一个前提,即:预开征的社会保障税的课税对象与已开征的所得税的课税对象同源。对个人(含个体工商户)的课税客体与个人所得税相同;对企业的课税只不过是企业所得税的翻版。因为企业的计税额是纳入成本的,最终只不过是在减少企业所得税的同时,增加了社会保障税而已;行政事业单位职工一手从政府手中拿到薪水,一手又缴纳社会保障税或直接由政府安排,这对增加社会保障收入意义不大。此为其一。其二,如果说开征社会保障税的动因是要解决收费中的高成本问题的话,那么过高的税收成本也可能使得新税的实施效果不容乐观。课税成本的加大是世界性的,如美国在本世纪80年代初期,将其所得税提高1%则会导致每筹集1美元的税收收入所增加的效率成本达到增加收入额的17%-56%。而在中国,据湖南省国税系统的调查,1995年全省税收平均成本收入率为5.31%-47.3%,也就是说税收净收入只有50%多一些。在个别的税务所,这一比率竟高达179%。如果维持这样的税收收入---成本比率,社会保障资金的运用成本只会水涨船高,而恰恰与预期相反。

抛开社会保障税开征障碍的其它原因不谈,从上面的分析可以得出一个基本的结论:目前,政府以无偿的即期收入(税收)来弥补社会保障资金缺口的可能性不大,虽然它在未来税收秩序理顺后自然应该是稳定的资金来源。

二、有偿性收入筹资

发行长期国债来筹集社会保障资金是许多制度设计者的底线,长期的国债可以为社会保障制度提供必须的资金,可以变现收现付制为基金制,且为国企改革、整个国民经济的好转提供制度保障和充裕的时间。支持这一观点的理由可以概括如下:(1)宏观债务负担不高,“虽然国债及赤字规模的急剧扩大增加了我国财政的债务负担,但仍在经济承受范围之内。国债负担率和财政赤字率远远低于国际警戒线“(国家信息中心经济预测部宏观处1999)。(2) 居民应债能力偏低。整个九十年代居民的应债能力基本上在1%上下徘徊,波动很小。而居民储蓄存款增长年均32.7%,增长既快且稳,低下的居民应债能力给政府以充分的发债空间。(3)财政赤字和国债规模的扩大不会引起通货膨胀。1993年以后财政不再向中央银行透支斩断了财政赤字直接形成银行增发货币从而引起通货膨胀的可能性。

下面对以上理由进行剖析。

1.政府债务与GDP的比例不能说明什么问题。我国的财政债务与市场经济国家的财政债务并没有直接的可比性,因为市场经济国家的财政债务一般都等于公共部门债务,而我国的公共部门债务或国有部门债务远大于现在所计算的财政债务。其中造成差别最大的两个项目一是国有银行体系的不良资产中的潜在损失,一是隐性养老金债务。国有银行体系的不良贷款至少达12000亿,这是资产管理公司将要接收的总额。除此之外,还有三个部分只能作粗略的估计。一是没有回收希望的坏帐,即按新的贷款分类法划分的第五类贷款。按目前的政策,这些贷款不向资产管理公司转移,由银行自己冲销,这种不良贷款至少有3200亿,(张春霖2000)。二是1996年1月1日以后形成的不良贷款。它不包括在12000亿元之内。按估计应在8800亿元左右。三是政策性银行的不良资产。三家政策性银行的不良资产当在3000亿左右(朱民1999)。如此算来,国有商业银行不良贷款总规模当在27000亿元以上。除去可以回收的,这其中不良贷款的净损失将在19860亿元左右。占据1999年GDP的24%。相比之下,国家对国有职工的隐性养老金债务(IPD)的总额具有更大的不确定性。因为它取决于未来几十年的一系列经济参数变化,包括经济增长率、实际利率、工资率等。按照世界银行1996年的测算,这部分债务相当于1994年GDP的比例在6%-40%之间。仅仅把银行不良资产损失和隐性养老金债务加在一起,占1999年DGP的比例最高可达64%。如此,还能得出我们的宏观债务率在安全线以下的结论吗?从这个角度来看,国债悖论[1]( 刘溶沧1999 )不存在。做出这样结论的一个根本依据是中国国有经济的基本结构是一个由财政、银行、企业组成的“三位一体“,多年改革并没有根本上改变这一性质。财政、银行、企业基本上仍然是国家的三个钱袋,相互间的独立性十分有限。中国仍然面临未完成的改革。

2.居民应债能力的提高受到下列因素的严重制约:

(一)财政因素

(1)财政债务重负。中国财政已经不堪重负,不宜再大量发行国债。因为从中国经济“软着陆”之后,财政正在寻求一种平衡的运行机制,首当其冲的便是大规模地消减财政赤字,但是亚洲金融危机的爆发使这一进程放慢了步伐。政府反危机时采用国债这一政策,是不得已而为之。如果政府的债务偿付到了不得不借助于国际社会的援手时,财政风险就转化了货币风险,进而引起金融动荡。中国政府实行的适度从紧的财政政策,曾被认为是防范亚洲金融风险的成功举措。在财政自身难保的形势下,巨额债务缠身的危险决定了提高国债的规模进而提高居民应债能力无异于饮鸠止渴。它只能是权宜之计而决不能长久。

(2)超金边债券的风险

超金边债券是一柄双刃剑,它即是政府吸引公众投资的有力武器,也是使政府陷入泥潭的罪魁祸手。超金边债券是起了加速债务规模膨胀的角色的。它不仅使效率的权衡机制受到损害,而且会使国债的规模以几何级数增长。长此以往,国债规模势必失控,由此导致的财政危机和需求膨胀以及阻碍社会主义市场经济体制进程的风险在所难免(张馨1997)。“超金边债券”如同催化剂一般使这一过程加速。

(3)国债幻觉的消失

随着税收信息不对称的逐步减少和居民纳税意识的提高,公众的国债幻觉也在不断的消失。人们不再认为持有国债是增加一笔财富,而认识到可能会增加未来的税收负担。经济学家通过实证分析得出了在高公债--收入比率的国家,李嘉图等价定理成立(达拉马格斯1988)。出于福利最大化的考虑,减少国债的购买量也是一种理性的选择。

(二)金融因素

(1)强迫储蓄和异常储蓄

在制度变迁的过程中,随着经济决策权力的分散化和风险由集中控制向分散化的转变,未来的不确定性使得居民进行强迫储蓄成为必然。强迫储蓄可以认为是由于自愿事先储蓄、持币待购和谨慎性动机而进行的储蓄,它主要包括:(1)在制度变迁预期下为了预防不测之需的谨慎性储蓄,如养老、防病、失业的储蓄;(2)商品使用价值的特性决定的储蓄,如居民为住宅这一最大的耐用消费品而进行的储蓄;(3)为即期消费易腐性而又是生活必需的商品进行储蓄;(4)教育制度的改革使得父母必须为子女的教育进行储蓄。异常储蓄是指由于税款的流失,国有企业资产的流失,以及国家金融资产转移到个人手中而形成的储蓄(刘保军1998)。随着国家金融存款实名制工程的逐步完成,居民储蓄存款在很大程度上便得以明示。这样一来,居民用来应债的资金来源便不如现在这般充足。居民的实际应债能力便会大大提高,进一步提高它的余地便不会太大。

(2)过度储蓄的风险

由于国有银行与国有企业产权主体的一致性,国有银行对国有企业的债权是软约束,加上我国社会保障机制的不健全,政府和企业职工之间存在着隐含的”社会契约”,使得国有银行在政府干预下难以对不能归还贷款的国有企业行使”退出”的惩罚权力。(张军1994)银行贷款回收不利,使得国有银行不良资产越积越多。而与此同时,居民对国有银行的债权却是硬约束,这一软一硬内含着金融风险的可能性。国有银行的性质决定了它不会倒闭,在凭借垄断地位获取利润的同时,它将不良贷款的风险外化给政府,即政府最终要对居民存款负全部责任,这必然会加大财政风险。众所周知,当前财政抵御风险的能力是极其有限的,在财政无偿性收入比重下降的形势下,发债还钱成了唯一的途径。在资本市场不健全的同时,居民将银行储蓄变现,转而投资国债的可能性微乎其微。因为,国有银行的性质决定了他实质上是在利用国家的信用吸储,在银行信用崩溃之时,同样依靠国家信用发行的国债还能有几人去买?居民此时的理性在很大程度上限制了居民应债能力的提高。

(3)货币替代的风险

货币替代(Currency Substitution)是指一国居民对本币的币值稳定失去信心或本币资产收益率相对较低,从而导致大规模货币兑换以及外币在本国流通的现象。近年来随着我国国民经济的增长和对外开放的扩大,国内居民对外币的需求大幅上升,而人民币在经常项目下的可兑换以及对资本管制的不对称性(即对资本流入管制较松,而对资本外流管制较严)都促使这种需求转化为现实的资本替代。就其绝对量来说,1994年3月我国居民的个人金融资产约为2.7亿元人民币,其中美元资产占了130多亿,而到了1996年底,美元资产已上升为200多亿元。中国政府承诺人民币不会贬值的诺言,随着周边市场“示范效应”的扩散,居民的信心开始有所动摇。在连续数次降息之后,人民币名义利率已经低于同期美元存款名义利率,在“货币幻觉”的作用下,对人民币贬值的预期加速了资本的外流。据估算,1995年和1996年资本外流的数额已经达到了272.386亿元和212.807亿元(李扬1998),亚洲金融危机之后数量一定有所增加。从长远看,这是侵害居民应债能力的一大隐患。

3.忧虑高赤字与高通胀在通货紧缩的今天有点不合时宜,但必须警惕这种可能谁都不愿接受的结果。在正常情况下政府的财政支出是通过税收融资的。如果政府正常的收入不能满足政府支出的需要,则要发行公债来弥补财政赤字。而如果发债以后仍然不足以弥补,政府就必须通过“印票子“的方式融资。此时就会出现货币供应量增加的问题。而政府出于铸币收益的考虑,更倾向于用这种方式来购买商品和劳务,除非公众相应增加对货币的持有(增加货币需求量),否则就会出现通货膨胀。而物价的上涨与政府欲保有铸币税的矛盾使得通货膨胀进一步恶化。各国政府试图使财政赤字货币化的企图,几乎无一例外地导致了通货膨胀甚至恶性通货膨胀。这是非常危险的。虽然目前还没有出现通货膨胀的苗头,但持续的刺激,包括财政与货币政策的双扩张,有可能在刺激物价上涨的同时带来今人难以相信的后果。目前的中国财政正在危机之中,债务依存度和偿债率都远远超过了国际警戒线,而原来所谓的宏观应债环境宽松境况并不存在。而且从货币政策的实施来看,一种“以毒攻毒”即以通货膨胀来应对通货紧缩的主张开始成为主流。财政货币政策实施过程中的不协调势必造成各自为战的结局。重刺激又会使已经回归理性的泡沫重新膨胀,新一轮的通货膨胀不可避免。

三、公有资产出售筹资

那么,政府的社会保障资金又该从何处筹集?本文的分析可以提供一个可供操作的思路。

借用斯坦利.费希尔和威廉. 易斯特利(Stnley Fisher and William Easterly)的“政府预算约束的经济学”的理论,政府为其赤字筹资的种种基本方式可以用恒等式来表示:

(1)财政赤字=货币印刷+外汇储备+对外借债+对内借债。

(2)Ð=(初级赤字/GDP)-(铸币税/GDP)+(实际利率-GDP增长率)Ð

说明:1、Ð=政府债务/GDP

2、初级赤字=公共部门非债务支出-(政府税收收入+政府资产出售收入+债务和铸币税以外的其它公共部门收入)。

(1)式表明,政府可以通过铸币税收入和资产收入来为赤字筹资。外汇储备是一种政府资产,是政府持有的对外国中央银行的债权,和本国政府持有的其它资产具有相同的性质。当政府用外汇储备来购买外国政府债券或其它金融资产时,这一点就更为清楚。出售外汇可以用来弥补财政赤字,出售其它资产同样也可以成为财政赤字筹资的一种途径,尽管出售其它资产对国际收支和货币供应量产生的效应与出售外汇储备不同。我国拥有一个庞大的公共部门,公共部门资产出售导致的收入增加可以计为初级赤字的减少。

(2)式表明政府在赤字中用铸币税收入和资产出售收入弥补的比例越大,政府债务占GDP的比例越不容易升高,因而也就越有利于强化政府债务的可持续性,弱化财政风险。如果可以用发行大量国债的方式来为社会保障体制筹集资金,那么出售资产同样可以达此目的。资料表明增加的政府开支主要投入了国有部门,发行国债就意味着国有部门的扩大,而出售资产则意味着国有部门规模不变或者收缩。从这个角度来看,发行国债只是一种筹资行为,出售资产筹资可以同时成为国有经济布局调整的手段,可以把宏观的总量政策与微观的结构性改革结合起来。按照中共十五届四中全会确定的“有进有退”的方针对国有经济进行根本性的改革和布局调整,大幅度收缩战线,这样做有利于财政体系和证券市场的健康,也是中国经济实现长治久安的必由之路。

收缩国有企业要面临短期内社会不稳定风险加大的考验,还不可避免地遇到现有权力和利益集团的重重阻力。这并不能成为我们只顾眼前利益采取“政府分钱分物”“企业跑步钱进”等轻车熟路的扩大国有企业规模的”输血政策”的借口。90年代中期以前,国有企业改革政策的基本目标是搞好每一个国有企业,维持甚至扩大国有经济的地盘。为实现这一目标,政府就必须通过银行和财政体系向国有企业注入资金。在80年代中期财政无能为力之后,政府只好依靠银行体系把居民私人储蓄引入国有企业。但是到90年代中期,这种做法已经难以为继,因为巨额不良贷款已经使银行体系处于相当危险的境地。在金融危机爆发后,政府采取的根本性的化解银行风险的做法使得国有企业作为一个整体从银行获取资金供应愈加困难。在面临“输血政策”和“改革政策”的选择时,后者的眼前风险以及对国有经济进行根本性的改革需要艰难和危险的探索等因素使政府理所当然地选择了前者。即对国有企业继续维持甚至增加资金供应,以缓解国有企业的“实际困难”减少社会上不稳定的风险,也可以保证现在对国有企业拥有实际控制权的利益集团继续保持其控制权。在不增加银行体系风险的条件下做到这一点,财政体系和证券市场就必须负担起把私人储蓄引入国有企业的任务。给定政府现有的税收能力,这意味着更多的政府债务。以国有企业为核心的三位一体是体制内矛盾的核心,不深入内部而仅仅依靠所谓的下岗分流,“减员增效”、持股权等来搞活国有企业是不可能的,二十年的实践也证明了这一点。因此,真正解开这一死结,出售国有企业的资产是可行的路。当初以获取低现值的现在已经失去或正在失去劳动能力的居民要求将自己当年创造的价值变现来解决最基本的生存问题,无论从经济学的基本原理上还是从人道主义考虑,都是合情合理的。一个有正义的社会和政府应该支持这种要求,并从行为上加以可行性的操作。当前,出售的资产一定要是有价值的,应做到“靓女先嫁”(樊纲1999)。至于说要卖什么,卖多少,则是一个具体操作的问题。一段时期以来国有股减持的理论依据也在于此。它在具体运作中出现的问题主要是意识形态问题和定价问题,如果按照真实价值为参考定价,问题便会迎刃而解。

四、结论

以上的比较分析表明,当前解决社会保障资金匮乏,特别是历史欠帐问题,一种比较合理而且较易操作的方式就是减持国有股。将筹集到的资金用于解决老职工的保障问题,以解燃眉之急。至于健全的社会保障制度所需求的资金还应以政府无偿性收入来取得,这有赖于财税体系的完善,更确切地说是“费改税”的真正完成。当然,转变社会保障的操作方式,更多地借助于市场的力量,提倡自我保障也是大势所趋。

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