新闻舆论监督的主体解析

为正确实施新闻舆论监督，正确认定监督主体与客体相当重要。本篇先来解析新闻舆论监督的主体。

一、主体说五观点

依法实施舆论监督的主体具体包括哪些群体，哪些自然人或法人?据傅昌波博士收集到的资料，目前大体上有五种说法，即新闻媒体主体说、人民群众主体说、党和政府主体说、广泛主体说和双重主体说。

新闻媒体主体说认为，新闻媒体(包括新闻机构及新闻记者)代表广大人民群众从事新闻舆论监督，因此新闻媒体是新闻舆论监督的主体。其理由是：第一，新闻舆论监督的实践表明，这项活动不可能由全体人民或者一部分人民来承担，实际运行中的新闻舆论监督的主体就是新闻媒体；第二，如果因为新闻舆论监督产生侵权或者诽谤等纠纷，负法律责任的是新闻媒体，而不是抽象的人民。

人民群众主体说认为，我国新闻舆论监督的真正主体是人民群众，其理由有三条：第一，社会主义民主的核心是一切权力属于人民，目标是确保人民当家作主，新闻舆论监督作为一种实现民利的重要方式，其主体只能是人民群众。如果主体不是群众，就难以表明其作为社会主义民主表现形式的性质。第二，从新闻舆论监督的实际运行过程来看，如果没有人民群众的参与，作为新闻舆论监督表现形式的社会舆论根本不可能形成，更谈不上这种舆论带来的监督功能。第三，目前我国的多数党和国家领导人及有关的官方文献都是这样表述的。

党和政府主体说认为，新闻舆论监督是中国共产党的批评与自我批评这一优良作风在信息时代的具体表现，党通过新闻舆论监督推进改革开放，贯彻落实政策；同时又通过新闻舆论监督密切联系群众，了解社情民意，监督各级官员的腐败问题。因此新闻舆论监督的主体就是党和政府。尤其在我国目前条件下，新闻舆论监督实际上也是由党和政府通过党的各级宣传部门、政府的各级广播电视部门安排给新闻单位的工作，因此新闻舆论监督真正的主体就是各级党委和政府。

广泛主体说认为，新闻舆论监督既是人民群众通过新闻媒体对党和政府及其工作人员进行的监督，也是党和政府通过新闻媒体对社会进行的监督，因此新闻舆论监督的主体具有不确定性和广泛性。任何公民或组织都可以通过新闻媒体的传播活动形成舆论，从而实现对社会事务的监督。同时，任何公民或组织也可能成为新闻舆论监督的对象，因此很难说清楚谁是新闻舆论监督的真正主体。

双重主体说由王强华等人在《舆论监督和新闻纠纷问题研究》总报告中提出。他们认为，舆论的本质和它所反映的是人民大众的意见，从这个意义上说，新闻舆论监督的主体是人民大众。但科学的主体概念指的是为属性所依附的实体，从法律意义上说，主体指能够享有权利和承担义务的自然人和法人，人民大众是一个抽象的群体概念，它不是实体，不仅不能承担义务，而且如果不通过传播者也无法行使自己的权利。传播者才是法律意义上的主体，新闻舆论监督只能通过新闻媒体才能实现并产生后果，因此，新闻媒体才是能够享有新闻舆论监督权利和承担由此引起的义务的法律意义上的主体。本质意义上的主体和法律意义上的主体，二者并行不悖，互相补充，强调人民大众是本质意义上的主体，就是强调新闻舆论监督的重要地位和权威性；强调新闻媒体是法律意义上的主体，可加重新闻传媒作为人民大众代言人的责任感，作为一个实体，对新闻舆论监督所产生的后果承担法律责任。①

对上述五种关于舆论监督主体的观点如何评价?

关于新闻媒体主体说。从表面看，当前正在从事新闻舆论监督工作的似乎就是新闻媒体――包括新闻机构和新闻记者，但是这并不能说明新闻媒体必定是舆论监督的当然主体。中国社会科学院的夏勇研究员认为：“新闻出版机构不是法定的监督机构，不享有对司法机关的监督权力；但它可以以三种公民的权利为依据，即宪法规定的公民对政府工作提出批评建议的权利、言论自由权利以及知情的权利。传媒反映上述权利的行为，客观上会具有监督的效果。问题在于，中国的传媒有没有资格作为这三类公民权利的主体或替代性主体?从法理意义上看，中国的传媒是官办的性质，因此传媒监督与其说是公民权利的延伸，不如说是政府权力的扩张，这种传媒监督不具有法理依据。”②由此可见，虽然新闻机构及其从业人员担负着新闻舆论监督的具体事务，但“新闻媒体主体说”难以成立。

“党和政府主体说”显然是站不住脚的。这是一种本末倒置的说法，尽管这一观点在我国当前的新闻舆论监督实践中可以找到许多可资印证的材料，也具有一定的合理性。但应当指出的是，党的干部、人民代表和政府官员，不论是在当选之前，还是在当选之后，除了其特殊的身份和法定的职责外，他们与普通人没有更多的差别，他们的智力是有限的，既不可能掌握现阶段所有的知识和技能，也无法预见未来社会的一切发展和变化，他们的道德也不是无懈可击的，他们有自己的思想、欲望、情感，既有其善的一面，也有其恶的一面，在权力、利益、声望、荣誉等因素的诱惑下，也可能产生渎职、腐败行为。由这些代表和官员、干部组成的议会、政府、法院或政党，也可能出现背离人民意志和利益的情况，因为公共机构与“经济人”相似，也存在追求自己的特殊利益的可能。可见国家机关和执政党应该是舆论监督的客体，而不是舆论监督的主体。他们作为受人民委托的公仆，理所当然应当接受新闻舆论监督。

“广泛主体说”的问题是显而易见的，这种“广泛”中存在着明显的逻辑矛盾，并且容易陷入主体虚无论。

第五种观点“双重主体说”和第二种观点“人民群众主体说”涉及新闻舆论监督的真正主体，是笔者比较赞同的观点，但这两种观点都存有缺憾，未能准确地表述出我国新闻舆论监督的真正主体。

二、公众和新闻媒体：新闻舆论监督的复合主体

新闻舆论监督的操作过程表明，在进行舆论监督中，公众是新闻舆论监督的第一主体，新闻机构及新闻记者是进行监督的第二主体。在具体运作中，两者密不可分，共同构成新闻舆论监督的复合主体。

只要我们实事求是地分析公众和新闻媒体在新闻舆论监督中所扮演的角色，就不难得出上面的结论。

从当前新闻舆论监督的实践来看，新闻媒体在其中主要担当以下几项任务：第一，新闻记者发表评论，直接表达新闻媒体的意见；第二，新闻记者(这里泛指新闻机构内一切可以采访或编辑该媒体内容的业务工作者)采写消息或收集公众的意见，并在新闻媒体上刊登；第三，新闻记者接收公众发来的新闻资源(信稿、录音或录像)，并充当新闻信息“把关人”的角色，将这些新闻资源编辑或制作后公开发表在新闻媒体上；第四，新闻记者向专家或自由撰稿人以及节目制作公司约稿、约节目，然后编发在新闻媒体上。新闻舆论监督是一个社会行为过程，大众传播只是一个起点。新闻机构及新闻记者对某一事件或某一观点的报道，仅仅是一次完整的新闻舆论监督的开始，新闻舆论监督能否真正取得成效，主要是看报道之后在一定数量的公民中能否形成舆论共识。正是这种舆论共识才可能对新闻舆论监督的客体产生作用，并使情况发生转变。而大众传播之后这一复杂过程的主体毫无疑问就是公众。因此，某项新闻舆论监督实践要完成，真正参与并发挥决定性作用的首先是公众。如果新闻媒体传播的某个事实或观点不能够得到相当数量公民的认同，舆论就不能形成，新闻舆论监督赖以存在的“公众心理压力”和“精神力量”也不会出现。而对这样的新闻传播活动，我们自然不能视其为新闻舆论监督活动。

这里有必要对公众的概念加以说明。公众指一定数量的公民。公民概念是现代法治理论基础，对公民的认同意味着对现代法治精神的认同。在我国，封建社会只有“臣民”的概念，而现在用得较多的概念是“人民”。臣民是相对君主而言的，在封建社会，国家除君主一个人之外，其余皆为臣民。公民是相对国家或政府而言的，在现代法学理论中，公民是指具有某个国家国籍的个人。在我国，根据《中华人民共和国国籍法》的规定，取得中国国籍的人，即为中华人民共和国公民。而人民是相对于敌人而言的，它是一个政治概念。一般认为，在我国现阶段，人民包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。学者谢鹏程认为，我国99%以上的公民属于人民的范畴，人民是绝大部分公民的一种集体存在形式，因此，“国家的一切权力属于人民”同“国家一切权力属于绝大多数公民”是等价的。③

公民概念是人类社会“从法律上确认人人平等”之后才出现的概念，该概念蕴含着两层意思：一是“在民”原则，它意味着国家及其一切权力属于具有公民资格的所有人，而非某个人或某些人；二是平等关系，它意味着所有公民，不管担任何种职务、从事何种工作及何种出身，在法律面前都是平等的，因为他们具有一个相同的身份即公民。公民概念意味着对以权力大小和财产多寡分配监督权的否定。一般认为，“在民”包含以下五层含义：第一，人民是国家和社会的主人，有权管理一切国家事务、经济事务和社会事务。第二，由于国家广大，人民直接参与国家事务的管理难度很大。因而在现实生活中，人民通常采用通过选出代表代行自己管理国家事务的权力的方式。第三，政府的一切权力，包括权力的确立、运行乃至更替，都应由人民委托或认可，否则政府便是不合法的政府，权力也是不合法的权力。第四，为了公共事务的管理，人民让渡了一部分权力以成就公共权力，但人民保留着自己私人领域的全部或接近全部的权力，在宪法上表现为公民权利、基层自治等。因此，从政府权力与人民权利的关系看，公民权利及自治权力是源，政府权力是流。第五，人民不仅有权制定宪法，把一部分权力通过法律形式授予政府，并在宪法中明确权力范围、确立权力行使的程序和方式，并且为了保证代表按照自己的意志行事，人民还享有监察、监督授出权力的权力，他们可以撤销或纠正违反权力委托者意志的一切行为，其中包括各种抽象行为和具体行为，并在必要时罢免自己选出的代表。

一定数量“由相知或相同的认知而关联、具有社会参与的自主性”④的公民构成公众。我们认为公众是新闻舆论监督的第一主体，其理由有以下四条：

第一，新闻舆论监督的依据说到底是包括新闻自由在内的公民的表达自由和知情权、参政权、监督权、批评权、建议权等公民的参政权利。这些公民权利是所有公民(包括法人在内)同等享有的，而非新闻机构及新闻记者的专有权利。

第二，新闻机构及新闻记者并非这些公民权利的替代行使者，因为公民没有通过合法的形式(比如选举等)将这些权利委托给新闻机构及新闻记者代为行使。

第三，单个公民的言论虽然本身不能被视为舆论，但却是舆论产生和发展的基础，而对新闻舆论监督来说具有决定性意义的，正是公众的相对一致的意见。

第四，从实践来看，只有在公众中间形成相对一致的舆论，新闻舆论监督的功能才能最终得到实现。

但是从社会现实来看，没有大众传播、没有新闻机构和新闻记者，就没有新闻舆论监督。由于大众传播需要相当规模的技术保障和专业知识，并且由于工业化生产的需要，新闻传播产业要讲究效益和成本，新闻传播机构事实上不是所有的公民随时可以创设的。有学者指出，在现代社会，尤其在资本主义国家，新闻自由实际上主要是一项法人自由，而不是公民权利。在这样的社会条件下，大众新闻传播系统只能由新闻机构和新闻记者这样的专业组织和专业人士来承担。从某种意义上来说，在现有的社会制度中，新闻机构及新闻记者不仅承担着公众新闻舆论监督“代言人”的职能，而且充当了公众从事新闻舆论监督的“过滤者”和“把关人”角色。

尽管如此，新闻机构及新闻记者仍然应视为新闻舆论监督的第二主体，因为新闻媒体从事新闻舆论监督的合法性正是源自公民权利。没有公民权利作依据，新闻机构和新闻记者从事新闻舆论监督的正当性便值得怀疑，其权利必然会成为无源之水、无本之木。新闻记者首先是公民，他不仅拥有公民应该享有的事关新闻舆论监督的种种权利，而且拥有一些从上述公民权利中派生出来的职业权利。新闻记者从本质上来说，是随着社会化大生产的发展从公民中分工出来从事新闻舆论监督的专业人员，所以新闻记者是从公民概念派生出来的新闻舆论监督主体。新闻机构是工业社会中专门从事信息传播的法人，在现代法治体系内，我们可以将其视为“模拟公民”，新闻机构可以从事新闻舆论监督的依据仍然是公民的诸项基本权利，以及在这些基本权利的基础上形成的一些法人权利。所以，新闻机构与新闻记者均应被视为从“公民”概念派生出来的“专业公民”，两者均为新闻舆论监督的第二主体。

当然，应当明确的是，作为第二主体的新闻机构及新闻记者在现代社会中是至关重要的。新闻机构的行为不仅影响着“事实”的出现、左右着“意见”的生成，而且影响着舆论本身的产生和发展变化，可以说，在这样一个传媒四处包围的时代，每个人都逃脱不了媒介的影响。大家都是从传媒得到信息，并且真正有影响力的意见也需要依靠传媒得到传播。

在一个高度民主的政治体制下，由于绝大多数人的意愿都能通过新闻传媒得到表达，而传媒则可以充当“模拟公民”的功能，因此新闻媒体的“舆论”，或者说新闻舆论就可以被视同为公众舆论，因为任何方面、团体、组织的意愿都通过新闻媒体得到了表达。

当然，在我们今天的现实社会中，这种理想的情况并不存在。从全球范围看，今天的新闻传媒不是受政党所控制，就是受财团所影响，有的甚至被暴力集团所掌握。所以，新闻舆论往往与公众舆论相去甚远，有的甚至完全相反。在现有社会政治体制下唯一的判别是，哪种体制中两者的差距会较小一些，从而使新闻舆论能够更加接近于公众舆论。

总之，相对而言，“复合主体说”比较全面和完整地描述了新闻舆论监督的主体问题。公民是新闻舆论监督的主体，新闻机构及新闻记者也是新闻舆论监督的主体，只不过后者的主体地位是从前者的主体地位、从公民概念中派生出来的。

注释：

①魏永征：《中国新闻传播法纲要》，上海社会科学出版社，1999年版，86页。

②参见《“司法与传媒”学术研讨会讨论摘要》，《中国社会科学》，1999(5)，75页。

③谢鹏程：《公民的基本权利》，中国社会科学出版社，1999年版，259页。

④陈力丹：《舆论学――舆论导向研究》，中国广播电视出版社，1999年版，13页。

(此文为童兵教授关于新闻舆论监督系列论文的第七篇)

编校：施宇