社会管理法治化问题探讨

摘要社会管理与法治具有共同的价值理念,两者也可以相互促进。社会管理法治落后于社会管理发展的需要,主要表现在立法、执法、司法、公众参与制度、法治文化等方面的滞后。必须通过饱和社会管理的法律规范总量、完善社会管理执法机制、有效发挥司法功能、健全社会管理公众参与、增强法律信仰等路径来推动我国社会管理法治化。

关键词社会管理法治化法律至上

作者简介:陈珺珺,上海政法学院法律系讲师,研究方向:宪法与行政法。

中图分类号:c916文献标识码:a文章编号:1009-0592(2012)05-157-03

当前我国正处于社会转型加速期,这个时期既是社会高速发展的重要战略机遇期,也是社会社会矛盾、纠纷的凸显期、多发期。当前社会整体向前发展的同时,也面临着严峻的挑战:如利益分配不公平,表现为贫富差距过大、城乡差距过大、区域之间收入差距过大、行业收入差距过大;涉及民生的紧迫问题,包括社会保障、就业、失业、失地、不公平等;滥用公权力、公权力行使不当引发的问题,特别是、权力寻租等让群众深恶痛绝;网络虚拟社会提出的挑战等。社会矛盾的主要特点表现为利益冲突复杂化、交织化、多样化,群体性社会矛盾呈现激化的倾向,内部矛盾受到国际因素影响,矛盾的化解难度增加,传播化,易引起连锁反应等。为此,加强和创新社会管理是实现社会和谐、维护社会稳定、保障社会良性运行的关键,而法治是我国的治国方略,是推进社会管理创新的治本之策。

一、社会管理与法治关系解读

(一)社会管理与法治具有共同的价值理念

社会管理是指政府和社会组织为了实现公民的社会权利和社会和谐有序的发展,对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等进行组织、协调、服务、监管的活动。社会管理的价值追求在于秩序、人权、公平正义、民主参与,而这也正是法治追求的价值理念。其一,秩序。秩序主要是指社会中存在着某种程度的连续性、一致性、确定性。人们生活在社会中对秩序都有一种自然的需求,都倾向于避开混乱、无序的状态。在人类社会进程中,总体上还是有序压倒了无序,否则社会无法向前发展。总书记强调我们加强和创新社会管理,根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。而法治简而言之就是法律的统治。法律规则具有相对稳定性和反复适用性,不能朝令夕改,为人们生活提供了一定程度的可预见性,使得社会生活呈现出连续性、确定性。其二,人权保障与公平正义。总书记强调,社会管理,说到底是对人的管理和服务,社会管理应始终坚持以人为本、执政为民,切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨,不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题。质言之,社会管理就是要以人为本,关注民生,保障公民的权益,实现公平正义。亚里士多德指出:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”何谓良法?尽管学术界的看法不尽一致,但是人权是否得到保障、国家权力是否得到控制,公正正义是否得到实现应该是判断良法与否的基本标准。其三,民主参与。社会管理要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众,把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。而法治本身也要求保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权,通过民主立法、参与式的执法,让政府了解民意,及时回应民意,以实现政府、社会、公民的良性互动。

(二)社会管理与法治的互动

正是社会管理与法治具有共同的价值追求,社会管理法治化才具有现实可行性。社会管理法治化是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。社会管理要综合运用政策、行政、经济、法律、道德、习惯等多种手段,法治为社会管理提供制度基础、制度保障。法治相对于其他手段,具有优越性,主要表现在法治使社会管理创新具有合法性、权威性、操作性、反复适用性。社会管理法治化要求社会管理在法治框架内运行,要建立起法治为主导的治理模式。面临着社会中出现的新问题,社会管理需要创新。由于法律具有滞后性,在社会管理创新的过程中可能会出现新的措施、方法等与现行法律制度存在冲突。即使如此,社会管理也不应突破法律的界限,以违法为代价去进行创新、试点,这将严重的损害法律的至上性、权威性,破坏法治秩序。当法律与社会现实产生冲突时,应当先用法律解释手段来解决法律的适应性问题;如果穷尽法律解释的方法也无法解决冲突,就应当根据社会的发展对相关法律进行修改。另一方面,社会管理创新过程中,会促进社会管理理念、模式、格局、方式等方面的转变,进而推动社会管理相关领域的法律规范的立、改、废,促进法律体系的完善和发展;并将实现社会更加有序的发展,为法治建设创造更好的外部环境。

二、我国社会管理法治化滞后之表现

社会管理法治化滞后是指社会管理法治落后于社会管理发展的需要。社会管理创新给法治带来了巨大的挑战。社会管理法治化滞后主要表现在立法、执法、司法、公众参与、法治文化等方面的滞后。

(一)社会管理立法滞后

社会管理法律体系主要由六个方面的法律制度构成:民生民权服务保障法制、社会纠纷多元解决法制、安全稳定维护应对法制、公民社会培育发展法制、社会管理队伍建设法制、社会管理组织法制。从总体上来看,我国已经制定了大量的涉及社会管理的法律规范,基本形成了社会管理的法律体系,但具体到支系统我们就会发现社会管理法律体系还没有完全形成,既体现在社会管理中存在法律空白,也体现在已有的某些法律规范落后于社会发展。例如,属于民生民权服务保障法制中的社会保障制度在立法层面上,没有一部由全国人大及人大常委会制定的社会保障基本法,已有的规范层次较低,主要是行政法规和行政规章。属于公民社会培育发展法制中的

社会团体立法,也缺乏统一的基本法律层面的社团管理法,使得社会组织的权利、义务、功能等得不到明确的规定和保障;而已有的某些规范又落后于社会发展,对社会组织控制得过于严格,影响了社会组织的发展,妨碍了公民社会的培育。在上列支系统都比较残缺的情况下,还不能说我国社会管理已经形成了一整套法律体系。社会管理法律体系的未形成对于社会管理法治化来讲是有非常大的制约作用的。在没有相对数量的法律的情况下,社会管理就缺乏制度基础。这是我国社会管理法治化滞后的首要表现。

(二)社会管理执法滞后

社会管理法律规范要变为社会现实,必须依靠国家机关严格执法,追究违法者的法律责任。但在法律落实的过程中,我们的社会管理执法存在着滞后,主要表现在以下方面:其一,执法理念滞后。现实中权大于法、、人治的现象依然存在。执法人员以“权力”、“官”为本位,这与执法为民、保护人权、依法行政、有限政府的理念不符。即使执法人员的依法执法理念逐步树立起来,社会管理创新对传统的依法执法理念也提出了新的挑战。传统的依法执法理念遵循法律保留原则,权力由法律授予,法无明文规定不可为。在社会管理模式的转型中服务式执法将代替纯粹管制式执法,传统的依法执法理念有可能会使得执法机关以法律没有授权为由互相推诿责任,公民的权益也就无法得到实现。其二,社会管理主体单一。传统的社会管理突出的是政府的管控职能;而在现代社会管理中,政府只是社会管理的核心主体,非政府的公共组织和公众都将参与到社会管理中,形成社会网格化管理。管理过程的基础不是简单的控制,而是协调。其三,执法中程序规则缺乏。程序是由执法的步骤、方式、时限、顺序等因素组成的,可以约束执法机关恣意行使权力,保障公民的权利不受侵犯。目前行政机关承担着主要的执法行为,但我国还没有制定出一部统一的行政程序法。在众多的行政行为中,只有少数行政行为如行政处罚、行政许可、行政强制等有明确的程序规则。行政机关在执法中更注重实体权力,忽视程序规则,执法过程中随意性较大。