我国水资源保障程度分析预测与对策建议
时间：2022-05-08 03:16:03
水资源是社会经济发展的重要物质基础和不可替代的自然资源。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，并提出在优化结构和提高效益的基础上，全国国内生产总值到2020年要比2000年“翻两番”，综合国力和国际竞争力明显加强。要实现上述发展目标，水资源是必不可少的支撑条件。
建国50多年来，特别是改革开放后，我国经济建设和社会发展之所以取得举世瞩目的成就，其中水资源开发利用为社会经济发展提供了有力保障。
(一)全国用水总量不断增加，用水弹性系数明显下降
1952―2002年的50年间，我国国内生产总值由679亿元增加到104790亿元，按可比价格计算，增加了近40倍；全国用水总量从1949年的103㈠乙m3增加到2002年的5497亿m3，增加了4．3倍。
从用水弹性系数变化趋势看，大致可以分为三个阶段：1949―1980年全国用水量净增加3406亿m3，年均增加110亿m3，年均增长4．8％；GDP年均增长6．3％，用水弹性系数为0．76。1980---1997年全国用水量净增加1130亿m3，年均增加66亿m3，年均增长1．3％；GDP年均增长10．1％，用水弹性系数为0．13。1997年后全国用水量变化不大，基本上在5500亿m3左右波动，GDP实现7．7％的年均增长速度，用水弹性系数在-0．3―0．3之间变化。随着经济发展水平的不断提高，用水总量增长越来越趋于平缓。
(二)用水结构与产业结构变化趋于同步
1949年全国农业、工业和生活用水量占总用水量的比例分别为92．7％、2．3％和5．0％，2002年分别为68％、20．8％和11．2％。用水结构的上述变化趋势符合人口城镇化发展和产业结构调整对水资源需求量的影响，也同世界上大多数发达国家所经历的历程类似。
1、农业用水量趋于稳定，用水比例下降。1949―1980年，全国农业用水量由956亿m3增加到3699亿m3，增加了2．9倍，年均增长4．5％，高于同期有效灌溉面积年均增长2．6％和粮食产量年均增长3．4％的速度；1981―1993年农业用水量增加了3．2％，低于同期有效灌溉面积增加8．6％和粮食产量增加42．4％的水平；1993年后农业用水量在3740―3920亿m，之间波动，基本上趋于稳定，粮食产量在4．5―5．1亿吨之间徘徊。全国农业用水占用水总量的比例由1949年的92．7％下降到2002年的68％；农业增加值占GDP比例由1952年的50．9％下降到2002年的15．4％，二者基本同步。
2、工业用水量大幅度增加，增长速度趋缓。1949―1980年，全国工业用水量由24亿m3增加到457亿m3，年均增长10％；1980―1997年由457亿m3增加到1121亿m3，年均增长5．4％；1997年后在1120―1160亿m3之间波动。随着工业化水平的提高，工业用水量的增长速度趋缓。
3、城镇生活用水量与城镇人口数量增长趋于同步。1949―2002年，全国城镇人口净增加4077万人，年均增长3．2％；城镇生活用水量增加315亿m3，年均增长7．8％。1993年前城镇生活用水增长速度总体上为城镇人口增长速度的1．5―2．5倍；1997年后基本上为同步增长。我国城镇生活用水最与用水人口之间存在着密切的相关关系(城镇生活用水量Q二0．0081x-85．86，式中x为用水人口)。
(三)人均综合用水量稳中有降，但用水效率仍然较低
1、人均综合用水量。我国人均综合用水量由1949年的190m3提高到1980年的450m3；1980年后呈现稳中有降趋势，2002年下降到428m3。1952―2002年我国人均GDP增加了17倍，同期人均综合用水量只增加了1．3倍。
2、水资源利用效率。按照《2000／2001年世界发展报告》提供的数据计算，1999年我国每方水产出的GDP为1．9美元，仅为美国的10％、日本的4．2％、德国的4．1％。按购买力平价计算，我国单方水产出GDP为美国的41．7％、日本的23．4％、德国的20％。
(四)水资源对社会经济发展的制约作用逐步加大
随着人口增加和经济快速发展，对水资源的需求量不断增加，水资源对社会经济发展的制约作用日益凸现。
1、资源型缺水问题突出，缺水程度加剧。上世纪90年代以来，全国平均每年因干旱受灾面积超过4亿亩，约占农作物总播种面积的1／5。正常年份全国灌区年缺水约300亿m’，城市缺水60亿m3。我国因缺水减产粮食造成的经济损失约500亿元，影响工业产值2000多亿元。华北和西北地区的资源型缺水问题已成为区域可持续发展的主要制约因素。
2、水污染加重，水质型缺水范围扩大。近几年，全国废污水年排放量均超过600亿吨，并呈逐年增加的趋势。据《中国水资源公报》，2001年全国12.1万公里评价河长中，近40％的评价河长受到严重污染；在评价的24个湖泊中，有一半湖泊污染严重。据有关专家的研究结果，我国因水污染造成的经济损失占GDP的1．5％-2．8％。北方地区由于水环境容量有限，水污染导致可利用水资源量减少，缺水城市和缺水地区增加；长江三角洲和珠江三角洲等水资源相对丰富的地区也不断出现水质型缺水问题。
3、水资源过度开发导致生态环境恶化。我国用水效率普遍不高，节水水平与严峻的水资源形势很不相称。部分缺水地区采取掠夺式开发利用水资源方式，造成“生态环境赤字”。如西北内陆河流域因水资源过度开发，导致荒漠化面积增加，沙尘暴影响强度和范围扩大，生态环境不断恶化。华北地区和部分沿海城市地下水严重超采，其中海河流域平原区已累计超采地下水约900亿m3，为流域地下水资源量的3．8倍，形成各类地下水漏斗近30个，漏斗区面积占流域平原面积47％。地下水超采还诱发地面沉降、地裂缝、海水入侵等地质环境问题。
4、水资源开发利用难度加大，供需矛盾更加突出。1949―2002年的50多年间，我国供水量增加4500亿m3，平均每年增加90亿m3。但是，近20年所增加的供水能力明显低于前30年，致使近20年来缺水范围扩大、缺水程度加剧。此外，过去50多年比较容易开发利用的水资源大部分已被开发利用，可继续开发的水资源不仅受到区域限制，而且水资源开发利用难度越来越大，水资源优化配置所需的建设资金愈来愈多。若不采取坚决、有效的政策措施，我国未来20年全面建设小康社会进程中的水资源短缺和水环境污染将会成为制约社会经济发展的重大“瓶颈”。
二、2020年全国水资源需求和保障程度预测
预测水资源需求量，不仅要考虑经济结构、工农业生产布局、城乡居民生活水平等诸多因素，同时还要考虑水资源开发条件约束和节约用水等因素。2020年全国水资源需求预测中，对未来社会经济发展指标预测采用了情景分析法；需水总量预测采用分类用水定额法、人均综合用水量推算法、数学模型推算法等多种方法进行分析对比；供水量预测是根据中国工程院和水利部的研究成果推算的。
(一)2020年我国社会经济发展情景设定
1、人口数量和结构。到2020年全国人口总量达14．4亿左右；城镇化水平为56％左右。
2、GDP总量和人均GDP。2020年全国GDP在2000年基础上“翻两番”，达到36．7万亿元(2000年价)；按照2000年汇率计算，2020年人均GDP达到3000美元，跨人上中等收入国家的行列。
3、产业结构。第一产业增加值比重由2000年15．9％降到2020年的8％一10％；第二产业增加值比重由2000年的50．9％降到44％--42％，其中工业增加值比重由2000年的43．6％降到39％一37％；服务业增加值所占比重由2000年的33．2％升为48％左右。
4、经济发展水平的空间分布。东部地区长三角、珠三角和京津唐地区率先基本实现现代化，达到上中等收入国家的较高水平；中部地区达到或超过全面小康水平，进入上中等收入国家行列；西部地区基本达到全面小康水平。东西部之间人均收入差距有所缩小，公民享受公共服务的水平显著改善。
5、生态建设取得初步成效。全国生态环境恶化趋势得到基本遏制，并有较为明显的改观。
根据上述“产业结构”分析中第一产业与第二产业增加值在GDP中所占比重互为消长的情况，2020年全国社会经济发展宏观指标设定了两个情景，见表1。
(二)2020年全国水资源需求量预测。 1、按分类用水定额法预测。受水资源条件的约束，未来20年用水效率需大幅度提高，城乡生活用水和生态环境用水量将有所增加。估计全国万元农业增加值用水量山2000年的2665m3下降到2020年1lOOm3(2001―2020年万元农业增加值用水量年均下降4．3％)；万元工业增加值用水定额由287．6m3下降到1lOm3(万元工业增加值用水量年均下降4．7％)；城乡居民人均生活用水定额有一定提高，生态环境用水量增加。按设定的两种情景进行匡算，2020年需水量预测如下：农业需水量(含部分林牧业需水)为3250―4000亿m’，基本维持在2000年3784亿m3的水平。工业需水量同2000年1139亿m3用水量相比有一定量的增加，为1570―1500亿m3左右。生活需水量由2000年575亿m’增加到900亿m’左右。其中城镇生活需水量(含城市生态环境需水)按照Q：o．008lx-85．86推算为585亿m3。预计2020年水土保持、林业生态工程建设即生态环境需水量为235亿m3左右。据上述预测，2020年全国总需水量为5955(情景1)一6635(情景H)亿m3，同2000年相比，增加457―1137亿m3，需水结构见表2。
2、按人均综合用水量法预测。20世纪90年代，全国人均综合用水量在430―450m3之间变化，并呈下降趋势。2020年人均综合用水量按照430―440m3估算，全国需水量为6200―6340亿m3。
3、用数学模型法推算。利用本研究的分析结果，我国总用水量与GDP指数的相关关系(总用水量y’2576．1xan6i，式中x为GDP指数)，推算2020年实现GDP"翻两番”的需水总量为6510亿m’。
综合上述三种方法的预测结果，2020年全国需水总量在6000―6500亿m’的区间变化。
(三)2020年全国水资源保障程度预测
1、可供水量。参照中国工程院和水利部对2010年和2030年的供水量分析预测成果，在强化节水和水资源管理，对现有供水设施进行配套建设，统筹规划雨水、地表水、地下水利用和污水处理再利用、海水和微咸水利用，逐步减少地下水超采量，并兴建必要的跨流域调水工程的前提下，预测2020年全国供水能力可能达到6500亿m’左右，可供水量为6100―6500亿m’。
2、水资源供需平衡分析。根据上述分析预测的成果，2020年可供水量6100―6500亿m’，需水量6000―6500亿m3，在设定情景能实现的条件下，全国供水总量可基本上满足农业、工业、生活和部分生
态环境的用水需求，但华北和西北地区的资源型缺水问题仍然突出。如果出现供水量是下限值，需水量为上限值的情况，将缺水400亿m’左右，届时农业和生态环境用水将受到较大影响。
3、2020年水资源保障程度分析。通过上述分析预测，从全国水资源供需总量平衡的角度考察，供水总量可以基本满足发展的需要，但必须说明的是：(1)实现2020年全国水资源供需总量基本平衡的前提是用水和供水两方面均能实现预测所设定的条件。(2)全国供水总量可以基本满足发展需要，但水资源地区分布极不平衡，北方地区资源型缺水仍然突出。2020年华北地区即使南水北调中线一期和东线工程一、二期竣工后，缺水率仍在6％左右；若南水北调中、东线工程按规划全部建成，遇到特枯年、连续干旱年仍需实施应急方案。西北地区在控制灌溉面积基本不扩大，推广节水灌溉技术和实施必要跨流域调水工程的前提下，正常年份可以基本实现水资源供需平衡，遇到连续干旱年仍会出现水资源危机。因此，对北方地区的水资源问题仍须给予特别关注。(3)华北地区和部分沿海城市地下水已经处于严重透支状态，未来供水量中地下水超采等不合理的现象会减少，但要使地下水位恢复到不透支状态难度很大。
水资源短缺和水环境污染将在较长时期内制约我国尤其是北方地区的社会经济发展。要满足社会经济的全面、协调、可持续发展对水资源的要求，到2020年实现GDP“翻两番”和全面建设小康社会的目标，必须全方位、多措施、大力度地解决水资源供求矛盾问题，重点构筑四大体系。
(一)通过结构调整，构筑与水资源承载力相适应的经济体系
经济结构调整是经济发展的主线，也是促进水资源可持续利用的重要措施。为此，一要重新审视区域水资源和水环境承载能力，制定地区产业结构和产业布局调整方案。二要逐步调整与水资源条件不相适应的经济结构，在水资源丰富地区和水资源紧缺地区打造各具特色的产业结构，使国民经济布局与水资源空间分布相协调。三要按照两种资源、两个市场的思路，实施水资源替代战略，在不威胁国家经济安全的前提下，多进口粮食、纸浆等大耗水产品，减轻经济发展对水资源的压力。四要大幅度提高用水效率，逐步建立节水型的经济结构体系。
(二)通过法制建设，构筑与建设节水型社会相适应的保障体系
建设节水型社会是我国实施可持续发展战略的必然选择，是应对水资源问题的根本出路，是全面建设小康社会的重要支撑。建设节水型社会是一场深刻的社会革命，需要完善的法律法规和制度保障。因此，一是制定《节水法》，将节水纳入法治化轨道；进一步明晰有关水资源利用和保护的法律法规条款，增加可操作性。二是加强节水制度和标准建设。调整和完善行业用水标准及产品用水定额，在严重缺水地区率先强制执行；建立节水器具、设备认证制度和市场准人制度，规范节水器具流通市场。三是组织制定《全国建设节水型社会规划》和区域节水规划。四是完善水资源价格体系。适时、适地、适度调整水价，建立和完善农业用水计量体系和社会监督体系。五是创新机制，建立多元化节水投入机制。在国家层面，将农业、工业节水工程作为基础设施纳入基本建设计划，增加节水投资比重；在地方层面，要健全地方财政节水投入政策，各级财政预算中应明确用于节水投入的比例；在用户层面，按照“谁投资、谁受益、谁所有”原则确定节水投资主体。六是逐步形成政府调控、市场引导、公众参与的节水运行机制。
(三)通过技术创新，构筑与水资源优化配置相适应的工程技术体系
科学地、全面地分析水资源承载能力，制定水资源综合利用和保护规划。实施跨流域调水、节水、污水资源化、海水利用、雨洪利用等重要工程，优化水资源配置，提高水资源利用效率。一要抓紧建设南水北调等大型跨流域调水工程，从空间上实现水资源的优化配置。二要大力推广农业节水新技术，促进节水灌溉技术产业化。三要研究开发污水资源化技术，大幅度提高中水回用率。四要扩大海水利用规模，推进海水淡化技术产业化。五要实施地下水人工调蓄工程，加强地下水水源地储备。
(四)建立行政配置、用水户参与、市场调节相结合的水市场体系
实现流域和区域水资源的统一管理是建立水市场的前提条件。政府宏观调控的主要任务是：对水资源使用权和用水指标进行分配，对流域和区域水资源统一管理；引导利用市场机制对水资源进行合理配置；制订水资源总量控制和用水定额指标体系。调动用水户参与水利工程建设和水资源管理的积极性，实行民主决策，接受用水户的监督，提高决策透明度。逐步建立水资源使用权交易登记制度。
