企业登记审查制度的浅析

摘要：企业登记审查制度是企业设立过程中虽不起眼但很重要的环节，他一方面决定了申请企业是否可以进入市场从事商事经营活动，另一方面他还是政府有关部门对企业运营活动进行监督的起点。本文分析了我国企业登记审查制度的现状及存在的问题，同时对我国企业目前登记审查制度提出完善的建议。

关键词：企业登记；审查方式；完善措施

一、企业登记审查制度的概念

（一）企业登记审查制度的概念

在现代法律中，企业按照它们的意愿去建立内部规则，有相当大程度的自由，但是也包括很大数量的强制性要求是企业无法删减和变更的[1]。企业登记审查制度就是这其中之一，它就是指企业登记审查机关在有关企业提交相关法律文件申请设立登记，申请进入市场从事商事交易时，对于企业提交的若干法律文件以及其他情况进行审查，从而决定是否给予其登记，也决定其是否以合法的姿态在社中进行民商事活动的一种法律制度。

二、我国企业登记审查制度的现状及缺陷

（一）我国企业登记审查制度的现状

我国自对企业实行登记以来，一直实行全面审查制度。新中国成立后，我国的企业登记审查制度大致经历了三个发展时期。第一是1950一1956年的初步发展时期，这一阶段政府颁行《关于公营企业和公私合营企业应进行登记的指示》，《工商企业登记管理试行办法》等一系列法律、法规、此时这些法律法规便是公司设立登记审查制度的雏形。第二是从1956年社会主义改造基本完成到1978年十一届三中全会召开前，由于接连不断的政治运动，使我国整个法律建设处于停止状态，所以整个企业、公司的立法工作也就处于停顿状态。第三是公司设立登记审查制度的恢复与发展时期。这一时期以1992年为界限，又可以分为两个阶段：前一阶段为我国企业设立登记法律审查制度的恢复时期，这一阶段制定并颁布了《企业法人公告管理办法》，《企业名称登记管理规定》等法律法规；后一阶段为发展时期，这一阶段制定了对于企业登记审查制度而言具有划时代意义的法律法规，如《企业法人登记管理条例》、《公司登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》，从此以后至今，我国的公司设立登记审查制度都处于不断的发展与完善时期。根据上述这些法规，县级以上各级工商行政机关承担着企业登记审查的职能，对各类企业的开业登记、变更登记和注销登记的申请进行审查，并决定是否予以核准。审查的内容包括“审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和开办条件。

（二）我国企业登记审查制度的弊端

1.企业登记审查效率低下

从上文的叙述中，可以得知，我国实行的是全面实质性审查制度，在这种审查制度之下，企业登记主管机关对企业的登记履行全面审查的职能。由于登记机关需要确保企业提交的申请文件与实际情况的合法性和准确性，从而使其相一致。而这种做法大大降低了登记机关自身行政管理活动的效率。

2.登记机关以管理为本位缺乏服务意识

我国现行的企业登记审查制度产生于计划经济体制之下，其主要目的在于强化国家行政权力的运用和控制。国家对经济实行全方位的管理，有利于维持国家计划、经济秩序和政策。因此长期以来，政府将企业登记作为监督管理企业的方式和手段，通过登记审查制度实现对企业的管理，忽视了登记制度的服务功能。在市场经济飞速发展的今天，以管理为本位的实质审查制度弊端正日渐突出，很多的做法越来越不能适应形势的需要了。

3.登记机关责任不明确

在我国现阶段的企业登记审查制度之下，企业登记主管机关有很大的权力，其可能借实质审查的名义，对企业实施不正当的行政干预，甚至推行地方保护主义，使一些具备设立要件的企业不能依法设立，损害了企业设立效率市场运行效率，同时又使一些不具备设立要件的企业在行政保护伞下进入市场领域，危害社会经济秩序和教育安全。以及当企业登记审查机关因其自身的管理力量和水平存在一定的缺陷，这样难免会出现瑕疵登记，而登记机关已经对企业实施了全面审查，则该登记理当具有较高的权威性和公信力。在此情况下，给第三人的利益造成损失时，登记审查机关是否承担责任，法律未明确的规定。

由此可见，我国现行的企业登记审查制度存在着严重的缺陷，既不能有效维护交易安全，又极大地损害了市场运行所要求的效率。因此，必须按照市场经济规律的客观要求，借鉴国外的成功经验，对我国的企业登记审查制度进行改革和完善。

三、完善我国企业登记审查制度的措施

（一）国外的做法及其借鉴

由于对企业登记的目的、意义和性质认识不同，国外关于企业登记审查的规定也不尽相同。大部分西方国家认为：登记注册乃是企业设立的一项法律程序，因而政府对企业的登记主要是提供一种权威而统一的程序，而不是行政权力的运用和控制。基于这种认识，美国法律规定：登记机关对公司提交的申请及有关文件资料，只进行形式审查，即审查是否按公司法的规定提交了必须的文件资料；至于这些文件资料是否真实、内容是否合法等实质审查，不是登记机关的事情，而是当事人自己或其委托的律师的事情。日本的商业登记法也不要求登记官对登记资料行使审查其合法性和真实性的职能。法国公司法规定：法院书记官的责任是审核登记要件是否齐备，申请中所载事项是否符合法律要求，是否与证明材料和附件相一致。可见，大部分地区的通例是仅规定登记机关对企业设立的形式审查职能，而未赋予其开展实质审查的职责，即奉行形式审查主义，其立法理由显然在于维护企业的设立自由、营业自由、促进市场运行和行政管理的高效率。至于企业设立中的安全保障，西方国家大都通过公司设立无效或撤销制度，来对第三人利益加以保护[2]。这就适应了市场经济发展的趋势和要求，较好地体现了安全与效率的平衡。

西方国家的做法无疑给我们很大启发，但是，我们却不能就此照搬他国模式。鉴于我国的经济社会发展特别是法律环境与西方国家存在着较大差异，在我国的法治水平还比较低下、社会法律意识极其薄弱的情况下即借鉴国外的成功经验，又要结合中国具体国情，来完善我国的企业登记审查制度。

（二）我国企业登记审查制度的完善措施

1.强化登记机关服务职能，淡化行政管理色彩

商事登记由于与行政机关、司法制度相衔接，常常被认为属于行政行为的范畴，在我国民商合一的大背景下，登记制度的行政管理色彩十分浓厚。，很多商事登记法规规章都以“登记管理条例”为名，实践中最突出的题就是行政审批程序过多。在现有的经济体制下，国家公权力介入的过多，扩大了政府对市场的干预权与影响力，不利于市场的健康发展，因此我们必须改革现行的前置审批程序，使商事登记机关充分发挥其的服务。我们可以通过以下的几种方式来进行改革。第一，缩减审批项目。行政审批体现为国家对某些关系国计民生行业的控制和管理。针对这部分审批，除了自然资源配置、国家安全、非竞争领域特许经营外，其余可以不严格审批的项目都不应列入行政审批目录。第二，以后置监督弥补审批减少导致的问题。行政审批主要表现为对卫生、治安条件的审批。然而，其在性质上都属于事后监督管理内容，这些许可证的发放，并不能起到防范企业违法事件发生的作用，而只有通过日常监督才能达到行政审批拟定的目的。因此可以通过完善企业年度报告制度、加强对不符合资质的企业的处罚制度等来监督和管理。第三，简化审批程序，方便申请人申请。对于设置的行政审批，要提高审批程序和条件的透明度，可以采取商事登记机关“一家承办、转告相关、互联审批、限时完成”的政务流程，从而使登记机关有跟多的服务职能。

2.完善企业登记主管机关的行政法律责任

企业登记主管机关，利用自身的权力所进行一系列的不当审查行为，当这些不当行为影响到实体行为的做出和当事人的实体权利时，这些不当行为便构成了违法登记，此时企业登记审查机关则应承担相应的行政法律责任。在我国，企业登记审查机关承担行政法律责任的方式主要有以下几种。第一是撤销具体行政行为，其主要有两种形式，一是司法判决的撤销，当企业登记主管机关所做的不当行为违反法律的规定时，法院有权撤销其登记行为，从而使登记状态恢复到未登记审查是的状态。二是登记机关的撤销，依据不同的原因，登记主管机关可自行撤销，也可以依当事人的申请二撤销。第二是赔偿相当人的经济损失，企业登记审查机关作为国家作为国家行政机关，当其所实施的违法行政许可行为，给当事人的合法权益造成损害的应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。而且在《关于审理行政许可案件具体应用若干问题的解释》中的第十九条对可赔偿的损害进行了细化规定：“被告因违法实施行政许可给原告合法权益造成损害的，应当对原告因违法行政许可而减损的财产和支出的费用等直接损失承担行政赔偿责任。第三是要履行法定职责，企业登记审查机关，在登记审查过程中，涉及到履行法定职责这一责任方式的，也就是登记申请人申请之后，登记审查机关不作为或消极的作为，从而影响到相对人利益。这些情形的焦点集中在登记审查期间的相关规定之中，以便充分的保障申请人的利益。

时至今日，企业登记审查制度已经发展成为一项重要法律制度，决定着企业登记的结果。但是在目前这种状态下其还存在较多的问题，还有待于进一步的探索和研究。

注释：

[1]参见汉密尔顿：《公司法》，北京：中国人民大学出版社，2001年第1版，第6页.

[2]参见郭志斌.钟文主编：《中外市场监督管理比较》，中国统计出版社，1997年版，第58页

参考文献：

[1]张传宝.论现代企业制度下内部审计制度的规范[J].金融经济，2007，（24）.

[2]杨卫东.企业登记工作的回顾与展望中国工商管理研究[J].法学评论，2008，（2）.

[3]屈昕.论企业登记法律制度的完善[D].北方工业大学，2010.

[4]徐凯.中国企业登记制度改革研究[D].复旦大学，2009.

（作者通讯地址：兰州商学院，甘肃 兰州 730030）