我国对问题保险公司实施监管干预的缺陷及完善

美国NAIC为各州保险监管机构制定了从低度介入、监管干预、接管到重整、清算解散的问题保险公司市场退出的一系列法律文件，其监管干预具有主动性、专业性以及行政监管与司法控制的共治性等特点。我国对问题保险公司的监管表现出监管手段单一、监管过程信息披露不充分等缺陷，应进一步完善实施监管干预的相关立法和配套措施、强化监管机构的主导作用。

[关键词]问题保险公司；监管干预；保险公司；监管信息披露

[中图分类号]D922．29 [文献标识码]A [文章编号]1004－518X（2011）11－0165－06

熊进光（1965―），男，法学博士，江西财经大学法学院教授，主要研究方向为民法基础理论、侵权行为法和金融证券法。（江西南昌 330032）

本文系国家社科基金项目“金融衍生品侵权的法律对策研究”（项目编号：10BFX063）、司法部国家法治与法学理论研究项目“侵权损害赔偿中的公共政策问题研究”（项目编号：09SFB5022）的阶段性研究成果。

保险市场竞争的日益加剧，使陷入偿付能力不足等危机的问题保险公司屡见不鲜，并引发出保险监管机构（以下简称保监机构或监管机构）如何对问题保险公司实施监管干预的问题。根据美国保险监督官协会（National Association of Insur-ance Commissioners，NAIC）关于问题保险机构处置机制的白皮文件，问题保险公司是指保险机构财务上出现问题并且在可预见的未来可能导致偿付能力不足，也包括财务尚未陷入困境，但有违反NAIC相关规定而足以发动任何低度监管行为介入之情形[1]（P107）。美国的保险事业通常由各州自行监管，当保险公司可能陷入失去偿付能力时，各州之监管机构可能采取的监管或退场机制包括：一是通过非正式的行政程序或司法程序解决问题，如企业并购等方式完成退场；二是发动正式的行政监管程序，如监管或接管；三是向州法院依州法申请进入重整或清算解散程序。无论以何种方式退出市场，监管机构在整个过程中都发挥着积极的甚至是主导的作用。究其原因，主要是NAIC为各州监管机构提供了从低度介入、监管干预、接管到重整、合并、清算解散的问题保险公司退出市场的一系列法律文件。

一、美国NAIC对问题保险公司实施监管干预的形式和特点

NAIC对处理问题保险公司的法律文件主要有1936年的《保险业统一清算法》（Uniform Insur-ance Liquidation，ActUILA）、1977年制定后来广泛被各州采用处理问题保险公司退场根据的The NAIC Insurers Supervisions，Rehabilitation and Liq-uidation Model Act（以下称Model Liquidation Act）、1993年针对风险资本充足率判断的Risk－Based Capital （RBC）For Insurers Model Act（以下称RBC Model Act），以及2005年NAIC另行制定的Insurer Receivership Model Act等。这些法律文件为各州保监机构对问题保险公司的监管干预与市场退出，提供了程序法和实体法依据。

（一）NAIC对问题保险公司实施监管干预的形式

1．低度监管

低度监管的特点是注重发挥在监管机构督促下的保险公司自我纠偏作用，具体又可分为自行改善和低度介入两种方式。如果保险公司的资本充足率低于200％但高于150％，或低于250％而高于150％但有不良趋势者，则视为触发公司采取自行改善行为。于此情形，保险公司必须在45日内向监管机构提交财务报告，具体指出造成资本充足率不足因素与状况、拟采取的改善措施等。监管机构应当在收到财务报告后的6日内进行审查，并提出修改建议。

低度介入发生于以下情形：资本充足率低于150％但高于100％；或者保险公司处于前述自我改善阶段，但该保险公司并未在45日内提交财务报告；或者虽已提交，但其财务报告被监管机构认为不足而予以驳回，且保险公司对该驳回未提出异议者；或监管机构认定保险公司未依其所提交的财务报告之内容执行整改计划书，且将对该保险公司消除资本充足率之不足产生重大负面影响，并经监管机构通知该保险公司而其未有异议者。于此情形，监管机构要主动采取监管干预，除要求问题保险公司提交财务报告并审查外，同时还要对该保险公司资产、负债、财务状况及经营状况进行检查，必要时整改命令，要求保险公司实施整改措施。

2．强制监管

触发强制监管的门槛是：第一，资本充足率低于100％但高于70％；第二，保险公司未能满足监管机构所要求的整改措施。于此情形，由于保险公司资本充足率已明显不足，其陷入偿付不能的危险程度明显增加，监管机构基于保单持有人、公共利益及债权人的利益保护，而对问题保险公司实施强制监管。在强制监管期间，保监机构应设立“行政监管人”。依NAIC1990年制定的Adminis-trative Supervision Model Act第5条之规定，未经监管人事先核准，问题保险公司不得实施以下行为：就其资产或营业为处分、转让或设定负担；进行任何投资；进行任何资产交易；与其他保险事业合并，等等。如果监管机构认为问题保险公司“已经着手进行或即将进行任何行为或交易，而可能导致该保险事业陷入偿付不能之状况者”，应不经通知而直接以监管命令对其进行监管，受监管保险公司必须在60日内达成监管命令所要求的改变，否则监管机构可以迳行发动接管或清算解散程序。[1]（P118）接管期间，除非得到接管人的明确授权，否则保险公司之原有董事会及经理人的职权由接管人行使。

3．司法控制

NAIC除赋予保监机构一系列行政监管权外，还赋予其以程序转换权，即保险监理官或接管人认为保险公司应进行重整或清算程序时，有权向法院申请程序转换，由行政监管转入司法控制。作为一种司法程序，重整或清算是在法院的主持下进行的，但根据NAIC的规定，保监机构在重整或清算程序中仍然具有主导性。例如，根据Model Liquidation Act第17条A之规定，一旦法院根据保险监理官或接管人的申请而裁定进入重整程序，则法院应同时指定保险监理官为重整人，并应指示重整人接管保险公司的资产。重整人对于问题保险公司拥有相当广泛的经营管理权限，可采取任何其认为有助于使保险公司回复正常营业的必要行为，并有权向法院提交各项重整计划。依Model Liquidation Act第21、51条之规定，如果问题保险公司有清偿不能或其他足以发动清算程序的事由时，监管机构应向法院申请进入清算解散程序，由法院裁定并核发清算命令，并应指定保险监理官担任清算人。

（二）NAIC对问题保险公司实施监管干预的特点

1．实行分级监管

NAIC通过一系列法律文件确定了从低度监管、强制监管到司法干预的分级监管模式。低度监管注重发挥保险公司的自我纠偏作用，监管措施主要着重于对问题保险公司的业务、投资、成本、资本结构及财务报表等进行“改善监督”。强制监管强调对保单持有人、公共利益及债权人的利益保护，通过监管人整改命令、接管等形式对保险公司的经营行为进行限制，并对董事、经理的行为予以制约。司法干预则适用于进入重整或清算程序的问题保险公司。通过实施分级监管，由此实现问题保险公司的市场退出。

2．保险监管的主动性

当保险公司因资本充足率偏低而触发保险公司采取自我改善措施时，监管机构即应开始对保险公司的资产、负债、财务状况及经营状况进行检查，并整改命令；当保险公司的资本充足率已明显不足或者未能满足监管机构所提出的整改要求，监管机构即可不经通知而以监管命令对问题保险公司进行监管，并可以采取各种措施对保险公司的营业、投资、资产转让、签订新保单或更新保单等行为进行限制。经法院核准，监管机构还得担任接管人；在进入重整或清算解散程序后，监管机构通过担任重整人或清算人而继续发挥其监管作用。无论问题保险公司处于改善监管阶段，还是进入强制监管抑或司法控制阶段，在整个市场退出过程中，监管机构都发挥着积极、主动的作用。

3．保险监管的专业性

保险经营管理具有较为明显的专业性、技术性，对保险公司的监管也需要专业化知识。为此，NAIC通过制定Model Liquidation Act、RBC Model Act、IRMA等一系列法律文件积极推动保险监管的专业化。例如，制定保险公司陷于财务困境或偿付不能的专业判断标准；制定保险监理资讯系统及保险监理报告准则；赋予监管机构独立判断与监管权，在有关保险公司是否陷入偿付能力不足的事实判断中，除非有认定事实不依证据或过于独断等情形外，法院也会较为尊重监管机构的专业认定。[1]（P113）

4．监管机构居主导的行政监管与司法控制的共治性

当对问题保险公司的处理由行政监管转入重整或清算解散的司法程序后，尽管作为行使行政监管职能的保监机构必须服从和尊重法院的地位和作用，但基于保监机构的专业优势和信息获取能力，以及对问题保险公司一般都已实施过监管干预的基础，NAIC赋予了保监机构在司法程序中的独特而重要的作用。监管机构不仅享有程序转换申请权，而且在整个司法程序中，尽管监管机构的行动须得到法院的批准，但除非监管机构滥用了自由裁量权，法院必须同意监管机构的行动与决定，这实际了给予了监管很大的自由裁量权，甚至使监管机构居于主导作用。从某种意义上说，这形成了监管机构与法院的“共治”。[2]（P55）

二、我国目前处理问题保险公司的状况与缺陷

随着市场经济的不断发展，我国保险业正由一个新兴发展行业逐步转变为一个经营稳定并走向成熟的行业。保险监管也已经从简单的合规性监管转向了以偿付能力监管为中心的“偿付能力监管”、“合规经营监管”与“公司治理监管”并重的监管模式。但总体而言，监管机构对问题保险公司实施监管干预的案例较少，缺乏成熟的监管经验。

（一）对问题保险公司实施监管干预的相关案例自20世纪80年代我国恢复保险业以来，永安财产保险股份有限公司（以下简称永安）成为首例被保监机构作为问题保险公司而实施监管干预的案例。永安于1996年1月22日被批准筹建，同年8月25日正式成立，公司注册资金为6．8亿元。开业当年，永安实现保费收入455万元。然而，由于该公司违反中国人民银行公布的《保险管理暂行规定》第17条有关未设立分支机构的保险公司只能在该公司注册地开展业务、不得跨地区经营的规定，特别是由于股东出资不到位，其实际到位的资本金不足1亿元，于是刚营业不到一年的永安即被监管机构宣布接管。在接管期间，永安完成了资本金重组和内控机制建设的任务。重组后的永安所有股东全部注入货币资金，注册资本由6．8亿元减为3．1亿元，资产负债率不到1％，资产质量得到根本改善。1998年9月1日，中国人民银行陕西省分行公告，宣布结束对永安的接管工作，接管组将原接管的一切权力移交给重组后的永安。[3]（P52）

太平洋人寿保险股份有限公司（以下简称太平洋人寿）是被保监机构作为问题保险公司而实施监管干预的第二起案例。2004年8月，中国保险监督管理委员会（以下简称保监会）根据《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》对中国人寿集团、太平洋寿险、新华人寿发出偿付能力不足的“黄牌”警告。之后，中国人寿、新华人寿迅速做出回应，尽力清除警告的影响，而太平洋人寿却始终保持沉默。2005年7月底，保监会向太平洋人寿发出“红色”预警警告，正式下达偿付能力预警《通知》。《通知》称，该公司目前实际最低偿付能力额度为－46．70亿元，存在90．16亿元缺口。《通知》要求太平洋人寿必须在10月31日前提交改善偿付能力的整改方案，同时要求其母公司太平洋保险集团公司增加资本金。就在保监会限定的公司偿付能力整改的最后期限，太平洋人寿的母公司太平洋保险（集团）股份有限公司（以下简称太保集团）的股东大会通过了美国凯雷集团4亿美元收购太平洋人寿24．975％股份的方案，太保集团亦同时注资太平洋人寿额度为与4亿美元等值的人民币。

中华联合财产保险股份有限公司（以下简称中华联合）是被保监机构作为问题保险公司而实施接管的又一起案例。中华联合由于过于追求快速提高市场占有率，盲目扩张经营规模，2006年突然爆出了巨额亏损的消息，2007年亏损高达64亿元。为了解决公司偿付能力严重不足的问题，中华联合曾于2007年开始引资工作，法国安盛公司一度成为潜在收购者并成为最后的独家谈判者，但安盛终因自身受困而“撒手”、谈判无果而终，保监会于2009年5月不得不宣布接管中华联合。[4]事实上，中华联合的问题由来已久，早在2003年其经营已经出现重大问题并不断恶化，截至2008年中期，该公司净资产为－66．2亿元。[5]

（二）对问题保险公司实施监管干预的缺陷

从以上仅有的几起案例来看，我国保监机构对问题保险公司的处理存在明显缺陷，主要表现为：

1．监管干预手段单一

在永安监管干预案中，尽管监管机构对该公司实施了接管的强制措施，但在接管后并未针对该公司跨地区经营、出资显著不足、未按规定交纳保证金等行为采取更多的有效措施，主要是由永安采取自我改善措施。而永安的改善措施也仅仅是为了满足跨地区经营的规定条件而增加资本金，并且最终是以资本金重组、减少注册资本金方式实现的。在太平洋人寿监管干预案中，尽管监管机构两次发出警告，要求其限期提交改善偿付能力的整改方案，但面临该公司对监管警告所采取的一贯沉默、不予回应的作法，直至太平洋人寿在最后期限之前才由股东大会决议股份收购方案，监管机构所能采取的干预措施也似乎仅此而已。

2．监管介入不及时、不主动

在对太平洋人寿的监管干预中，根据《保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定》第16条之规定，对偿付能力充足率小于100％的保险公司，保监会就可将其列为重点监管对象，并采取不同的监管措施：偿付能力充足率低于100％但在70％以上的，保监会可要求其提出整改方案并限期达到最低偿付能力额度要求；偿付能力充足率在30％到70％之间的，除采取前款所列措施外，保监会还可责令转让保险业务、限制高级管理人员的薪酬水平、责令停止开展新业务以及采取保监会认为必要的其他措施；偿付能力充足率小于30％的，保监会将对保险公司进行接管。但事实上，在保监会发出“黄牌”警告之前，该公司的偿付能力早已低于100％。保监会本应及时启动监管干预程序，却一直未介入。当发出警告和整改通知时，公司的偿付能力充足率已降低为－93．06％。按规定，此时太平洋人寿应被接管，但实际上保监会并没有严格按照规定采取接管的监管措施，只是限期整改。[6]（P35）

3．监管过程信息披露不充分

在永安监管干预案中，公司在短短两年时间内经历了从成立到被接管、延长接管、重组，震惊了保险界甚至整个金融业。但人们却几乎找不到有关永安的新闻或其他消息，即使在中国人民银行接管永安之后，人们也无法从公开资料获得永安违法违规的具体信息，其监管过程和内容也一直未向外界披露，人们只能是“雾里看花”。而在中华联合监管干预案中，即使面对公众的质疑，监管机构自宣布接管以后迄今为止也未向公众披露监管的具体措施、内容和整改已取得的成效等，其监管过程信息披露不充分可见一斑。

4．监管程序缺乏层次性

依NAIC的经验，监管机构对问题保险公司的监管应是一个从低度监管、强制监管到司法干预的分级监管过程。但从我国仅有的几起案例来看，对出现偿付能力问题或违规经营的问题保险公司，监管机构要么消极被动，不主动进行监管干预；要么出现问题后即简单地宣布接管，监管程序缺乏一个由低度监管逐渐到强制监管的递进过程，缺乏层次性。

三、完善我国对问题保险公司实施监管干预的建议

结合美国NAIC处理问题保险公司的经验，针对我国保监机构对问题保险公司监管干预存在的诸多问题，笔者建议从以下几方面进行完善：

（一）进一步完善对问题保险公司实施监管干预的相关立法和配套措施

目前，我国处理问题保险公司的法律法规或规章主要有《保险法》、《破产法》、《保险公司管理规定》、《保险公司偿付能力管理规定》等。就问题保险公司的监管干预而言，新修订的《保险法》一是明确被列为重点监管对象的保险公司的具体限制措施（第139条），以及保险公司在整顿、接管、撤销清算期间或者出现重大风险时，对董事、监事、高级管理人员和其他责任人员的限制措施（第154条）；二是继续保留对问题保险公司实施整顿、接管等监管措施的规定；三是赋予保监机构对问题保险实施监管干预的规章制定权（第135条）；四是根据新修改的《企业破产法》第134条之规定，赋予保监机构得依法向法院申请对问题保险公司进行重整或破产清算的职权（第149条）。根据《保险公司管理规定》第60条之规定，对于严重违法、偿付能力不足、财务状况异常以及具有保监会认为需要重点监管的其他情形的保险公司，保监会可以将其列为重点监管对象，并采取现场监管与非现场监管相结合的方式进行监管。《保险公司偿付能力管理规定》则确定了以风险为基础的动态偿付能力监管机制，引入了资本充足率概念，并对偿付能力充足率低于100％的公司规定了统一的监管措施。《破产法》也对重整与和解、管理人和破产清算等市场退出制度作了规定。但总体而言，由于保险公司的市场退出涉及多种方式、多个相关利益体，其退出标准、处理手段和程序等异常复杂，这就需要进一步对监管机构的权限、接管处分、监管处分、勒令停业清理处分、命令解散处分，以及问题保险公司的并购、重整、和解、破产清算等内容作出全面规定，完善相关配套措施。[7]（P615－623）

（二）进一步强化监管机构在处理问题保险公司过程中的主导作用

保险公司的市场退出是一个从行政干预到司法干预的过程。相比较于法院司法干预的中立性、事后性、被动性而言，监管机构对保险公司的监管具有鲜明的倾向性、前置性和主动性。法律要求监管机构始终成为保险消费者的“代言人”和社会公众利益的忠实捍卫者，并积极采取措施促使保险公司合法经营、防范经营风险。监管机构通过事前的积极、主动介入，就能以较高的可能性发现违法、违规行为，减少当事人的损失、提高国家干预保险公司的整体效益。[3]（P52）同时，由于保险经营管理本身具有较高的专业性、技术性，导致保险监管的复杂化和专业化，客观上需要具有法定监管职责的保监机构在保险公司的准入、运营、退出中都能发挥主导作用。在问题保险公司的自我改善和接管、强制监管阶段，监管机构应处于积极、主导的地位；在问题保险公司进入重整、破产清算程序后，监管机构也通过担任重整人、管理人或清算人，在司法程序中发挥其独特而重要的作用。

（三）进一步强化监管干预的层次性

对问题保险公司的处理是一个由“弱监管”到“强监管”的过程。从我国现有处理问题保险公司的法律法规或规章来看，其也在一定程度上体现出层次性要求。例如，根据《保险法》的规定，监管机构在将偿付能力不足的保险公司列为重点监管对象的基础上，根据偿付能力的不同，除可采取限制业务范围、限制向股东分红、限制资金运用的形式与比例、限制股东权利、强制转让保险合同等一般性监管措施外，还可以采取整顿、接管、并购等特别监管措施，直至通过重整、清算程序来处理问题保险公司，具有明显的层次性。《保险公司偿付能力管理规定》根据保险公司偿付能力状况的不同，将其分为不足类公司、充足I类公司、充足II类公司三类，并分别规定了不同的监管措施。但从实践来看，监管机构给予了问题保险公司过高的监管容忍度，当偿付能力出现问题但未根本影响其经营活动时，监管行动总是迟缓；而当保险公司偿付能力出现严重危机时，则又因担心事态发展严重而简单地宣布整顿或接管，监管程序缺乏层次性。为此，监管机构应当以偿付能力监管为中心，强化监管干预的层次性。

（四）进一步完善保险监管的信息披露制度

保险市场具有典型的信息不对称性，为了保护保险消费者的知情权，使其合法权利不被侵害，就必须强化和规范保险机构的信息披露义务。保险公司应当披露的信息包括：业务发展和资金运用状况，经营管理水平和售后服务质量状况，信用等级和偿债能力水平，保险产品的特性、购买方式、费率水平及风险状况，近期重大事项及处理情况等。从监管的角度来看，则是要使保险公司提高信息技术水平，全面实现业务经营信息处理电子化；加大对保险合同履行过程中信息披露的激励，支持鼓励保险机构加大信息建设的投入。我国应采取差异化监管方式，将监管重点转向信息披露措施不力、信息披露不充分的保险机构。同时，监管机构也应当强化自身的信息披露，包括监管程序的启动、监管形式、监管措施及内容、监管过程、监管成效等，都应当通过监管公告等形式及时向社会公众披露。

（五）进一步加强监管机构的自身建设

一方面，我国应该通过立法授予保监机构在处理问题保险公司的市场退出方面更为广泛的权力，如进入整顿、重整的程序转换、合并实质审查、出售部分或整体市场退出机构资产等在内的行政权，决定暂停将被撤销保险公司作为被告、一定条件下限制司法审核在内的准司法权，以及监管机构工作人员在从事与其职责相符的行为时免受不公正刑事和民事诉讼的免责条款等；[3]（P91）另一方面，应进一步提高监管机构的人员素质和专业知识水平，制定监管人员的从业操守和行为准则，提高监管能力。

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[4]黎德甫．法国安盛“撒手”，保监会正式接管中华联合[N]． 21世纪经济报道，2009－05－22．

[5]中华联合保险国有资产巨亏数十亿，已经被中国保监会接管[EB／OL]．http?押／／bbs．xinjs．cn／read．php?芽tid＝520071， 2011－06－13．

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