中外城市外事的历史、发展及其展望

摘 要：地方外事在服务于中央总体外交大局的同时，兼顾当地经济社会发展的综合需要，积累了具有中国特色的地方外事经验，取得了巨大的成就。尤其是改革开放以来，中国地方外事更加活跃，形式更为多样，发挥作用更为显著，已经成为中国总体外交的一个重要组成部分。中国的城市外事在地方外事中占据着重要的地位。相比之下，外国（尤其欧美）的城市外事发展历史长、自限相对较大，但在服务于中央政府总体外交方面则无法取得和中国城市所类似的地位。总之，中国的城市外事与国外既存在着共同之处，又存在着一定的区别，具有中国自身的特色。

关键词：地方外事；次国家外交；城市外交；全球治理

Abstract：The foreign affairs of China’s local government are born with the founding of New China in 1949， until now， it has had more than 60 years history. Besides providing service and help to the Central government， it also begins to fit into the needs of local Government. In some academic literature， it is also labeled as “Sub-national Diplomacy”. China’s Sub-national Diplomacy has developed with its own features， different from its foreign counterparts. Especially after the reform and opening-up policy in 1978， with the push from the trends of globalization and Asian regional integration， the international exchanges between Chinese and foreign local governments are increasing dramatically. All these have made China’s Sub-national Diplomacy more active， more forms and bigger roles than before. China’s city diplomacy enjoys its important role. Comparably speaking， foreign nations’ city diplomacy， especially in Europe and America， has longer history and bigger autonomy power. But they sometimes make trouble to their national governments' foreign diplomacy and could not play absolutely the same role like their Chinese counterparts. In all， there are both similarities and differences between city diplomacy of Chinese and foreign cities.

Key words：foreign affairs of local government；sub-national diplomacy；city diplomacy；global governance

中图分类号：C912.81 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-02-60（7）

“外事（foreign affairs）”在汉语中既可以广义地表示为外交事务，又可狭义地专指地方外事工作。凡在本文中，对“外事”一词没有专门指出的，一律表示的是地方外事工作的含义。在世界其他国家也存在着地方外事，但西方政府和学者大都没有使用“地方外事”一词，它们更多使用的是次国家外交（subnational diplomacy）一词。因为近年来西方国际关系学界有一种理论强调团体行为体的巨大作用，所谓的团体行为体就包括了国际的（international）、超国家的（supernational）、跨国家的（transnational）以及次国家（subnational）行为体，还把它们看作国际舞台上的潜在的共同行为体（co-actor）。[1]这些理论都过度抬高了地方外事（次国家外交）的作用（见表1）。简单地说，地方外事的行为体包括了各类的地方政府（州、省、市等），笔者在此将仅就中国和国外的城市外事（城市外交）进行分析和阐述。

1 新中国城市外事的历史与现状

中外学者经过研究后普遍认为目前国际上地方政府的主要对外交往途径有以下6种：构筑姐妹城市网络；进行官式访问；订立国际协定；参加国际组织；加强多边跨国联合和设立海外代表处。不过，订立国际协定是个比较罕见的、容易引起地方和中央政府冲突的领域，所以这并不是地方政府的主要对外交往途径，笔者在此不予专门的介绍。“参加国际组织”和“加强多边跨国联合”有着一些重合之处，因为许多的国际组织本身就具有协调和推动多边跨国联合的功能，故笔者将这两点合并。此外，比起“走出去”的进行官式访问，中国地方政府“引进来”的接待工作目前数量更多，作用更为重要。笔者在此将对这方面的情况进行取舍，仅介绍四大类目前中国城市政府的主要对外交往途径的情况。

1.1 构筑姐妹城市网络

在全球化的进程中，城市发展到前所未有的规模。世界上出现了全球性城市、巨型城市、城市连绵带。城市在国际关系中开始发挥日益重要的作用。以友好城市交往为主要内容的城市外交是国家总体外交的组成部分，具备城市地方特色，在性质上属于半官方外交。城市外交与国家外交形态不同，是一个正在发展、形态逐步完备的国际交往形式。

就缔结友好姐妹城市而言，地方政府及其所在国政府的对外开放度是一个起绝对关键性作用的因素。所以新中国从1949年建立直到1973年的将近三十年里竟然没有同外国缔结一对友好（姐妹）城市。

1972年10月11日，日本神户市市长宫崎辰雄率领一支日本青少年友好访华团，在北京体育馆与中国青少年比赛游泳。总理接见了这位来自友好邻邦的市长。1973年，中国天津与日本神户缔结了第一对中外友好城市关系，开辟了中国地方政府对外交流合作的重要渠道。改革开放以来，中国的国际友好城市活动步入全面快速发展阶段。目前，中国已与120个国家建立了1 497对友好城市关系。国际友好城市活动已成为中国同有关国家双边关系的重要组成部分，促进了中国同各国的交流合作，增进了中国人民同各国人民的相互了解和友谊。[2]

1.2 “引进来”的接待工作

城市的对外官方或民间交往既包括了地方首脑“走出去”开展包括经济合作和文化交流等方面的活动，也包括了地方政府通过“引进来”的方式接待国外中央或地方首脑的访问。

据不完全统计，上海仅2004年就承担了1万人次左右高层次的外宾接待任务，①通过这一窗口让外国客人加深了对中国飞速发展的认识。1979年为顺应对外开放的需要，上海市外办作为地方党委的工作机构、地方政府的职能部门在组织机构设置上正式设立了党宾处，是迄今为止在全国省脊外办中仍以党宾命名并以党宾接待为主要工作的部门，负责接待由中共中央对外联络部邀请来沪访问的各类外国政党代表团。进入21世纪，上海外办党的对外工作日趋频繁，自2000年至2007年市外办接待中联部邀请的政党代表团共778批5 361人，约占中联部接待总量的一半。[3]上海外事工作的领导人在一次工作讲话中就强调，上海外事特别要“通过外国政要的接待和大企业家的来访、友城交往等方面，对企业开展境外合作如工程承包、海外并购等给予更多的支持。要进一步深化、丰富友城交往的内容，特别是要加强与世界经济、金融、航运中心等重要城市的联系，推动实质性合作，为上海加快建设‘四个中心’服务。”[4]

1.3 参加国际组织和参加多边跨国联合

国际组织作为当前世界上最为重要的国际行为体之一，拥有大量的组织、财政等资源，地方政府参加这些国际组织或其组织的相关活动，从中获得更大的国际活动空间，取得直接或间接的利益。在获得国际活动空间方面，比较典型的例子就是加拿大的魁北克省。魁北克就把加入了法语国家组织视其为外交的一个重大突破。因为，虽然魁北克不是联合国的成员国，但目前联合国的成员国有25%同时还是法语国际组织（the Organisation Internationale de la Francophonie）的成员，所以魁北克具有法语国家组织的成员身份，意味着就拥有了和联合国四分之一会员国开展关系的重要组织平台。[5]（P.128，134）

比起抽象“国际活动空间”来，中国的地方政府相对更重视从国际组织那里所能获得直接或间接的利益。2008年，中国的上海市人民政府发展研究中心发表了报告，提出大力发展与全球城市相匹配的都市文化。上海未来要争取加合国“全球创意城市联盟”，这样就有可能吸引联合国全球创意产业人才培训中心和规划中的创意产业市场中心落户上海，将创意产业提升为创意文化，并以此为核心构筑上海的时尚文化，建成亚洲的创意文化和时尚之都，使城市更适合居住和更迷人。[6]

由于中国有着诸多的陆上邻国，伴随着中国同周边国家经济融合程度的不断提高，中国边境政府的跨区域合作也非常活跃。中国参与周边国家区域合作可以分为国家和地方政府两个层面。虽然从地方政府层面来看，地方政府不具有国际政治、安全、外交协调的权限，但可以与毗邻的周边国家和地区开展富有成效的经济合作。[7]在中国的西南地区，由云南、广西等边陲省份所推动的同东南亚国家的跨地区合作也进行得有声有色。例如，中国云南腾冲与缅甸有悠久的民间往来，是中国历史上最悠久的民间对外交往之一，但二战后基本停滞。20 世纪90 年代，云南省滕冲县政府以侨搭桥，在1992 年与缅甸7个部的部长在甘稗地签署了翻修滕密国际公路的协议，1993 年5月建成通车。2003年重新修路谈判开始后，缅甸的总理、国家主席、国防部长都表示积极支持。2004年腾冲县政府再次与缅甸密支那政府达成协议，投资5亿8千万重修这条路，2007年4月，腾密公路正式开通。中国一个不大的边境县以民间方式与另一个国家沟通，主导一条国际公路的修建，并且在谈判过程中，腾冲县政府一直与缅甸政府、人民军、独立军三个政府都保持着良好的关系，公路修建中也得到缅甸各方政府的通力合作。滕密国际公路的成功合作，可谓中国地方行政机构在改革开放后创造的一个民间对外交往的奇迹。[8]

1.4 设立海外代表处

地方政府的海外代表所起的作用包括三个方面，即代表功能、耳目功能和推广功能。[5]（P.133）次国家政府的海外代表处呈现出两个方面的特点，一是非性，毕竟设立海外代表处能达到如加拿大魁北克省驻巴黎那样规模庞大，而且能达到所在国高规格待遇的毕竟是极少数的。②世界各国地方政府，在设置海外常驻机构的设置上存在着明显的国别差异。如果国家政治性质比较偏重于中央集权，或者是单一制而非联邦制国家，那么地方政府的派出机构的名字往往就尽量淡化官方色彩，以避免引起中央政府的不快。例如，中国的沿海省份在设立海外办事机构时，往往不会打着官方旗号，而是以地方政府拥有的贸易公司的名义出现。以中国的上海为例：1999年，上海市成立了旨在吸引外国直接投资的上海市外国投资促进中心（FID），根据最新数据显示，截止2008年上海市外国投资促进中心已经在世界五大洲的三大洲成立12个办事机构。但是这些机构起的名称不是“办事处”就是“事务所”，几乎看不出有什么官方背景。③

二是选择性。由于地方政府的财力和人力有限，所以在世界上设立代表处就不能四处撒网，而只能采取有的放矢、集中有限资源的办法。美国加州为了维持一个海外办事处就需要一年花费150万美元。所以，无论是发达国家还是发展中国家地方政府所设立的海外办事机构大都集中在世界上的发达国家、发达地区或是发达城市。例如，截至2012年10月，上海市已与世界上52个国家的73个市（省、州、大区、道、府、县或区）建立了友好城市关系或友好交流关系，包括了世界上的五大洲。但上海的外国友好城市在上海开设办事机构（事务所）的只有12个，且都是来自发达国家（日本、欧洲和澳大利亚），无一来自发展中国家。④

2 新中国地方外事的发展特点

1996年在土耳其伊斯坦布尔召开的联合国第二次人居大会进一步发展了地方伙伴制方式。这次大会正式认可了地方政府在当今世界中的重要性，并因此而载入史册。地方政府地位的提高表现在许多方面，如同时召开的城市和地方体制世界大会、有关当前地方治理趋向的学会辩论，以及联合国各机构组织的一系列强调地方创新重要性的“对话”。[9]

不断深入的全球化不仅给地方政府提供了发展对外事务的“拉力”，还成为其借重外部大市场，摆脱国内制约的重要依托。因为国际机制的加强是一把“双刃剑”，如果影响和利用得当，地方政府也不是不能从这一进程得益。国际制度的加强在一定程度上意味着国家的权力向上转移到国际层面，国家治理（national governance）为统一的国际管制（international governance）所取代（见表2）。这种替代的一个结果是，为地方政府开辟了广阔的国际活动空间。特别是战后西方主导的国际机制以市场经济为导向，努力剥夺国家对边境的管制权力，以建立全球自由金融和贸易制度。其结果，国家对商品、人员、资本和服务的跨国流动控制日益弱化，地方政府更加容易走出国门，去抓住世界范围内出现的各种机遇，利用国外的资源，在经济全球化中争取本地经济的良性发展。国际治理代替国家治理的另一个结果是，国际制度成为次国家政府扩张自身权力、削弱中央控制的同盟。一些对地方政府和全球一体化热心支持的次国家政府，同时也是地方自治的鼓吹者。[5]（P.44-55）加拿大法裔占多数的魁北克省，积极支持发展和美国的经济一体化，建设北美自由贸易区（NAFTA）。其中的一个动机便是要以此降低魁北克经济对加拿大其他各省的依赖程度，以经济自立推动政治自立。[5]（P.45）但是由于种种复杂的内外原因（如浓厚的地方主义倾向），部分西方国家的地方外事工作往往超出了应有的限度，而表现为追求国际更大活动空间乃至最终实现独立建国等。这方面的例子有西班牙的巴斯克和加拿大的魁北克等。有学者为了描述这一现象，甚至专门发明了一个新词“全球原生外交”，以此来专指当一个地方政府具有分离主义倾向时，其全球外交为转化为目的是为了建立一个独立国家的全球原生外交（global proto-diplomacy）。[5]（P.230）

中国的情况则和西方形成鲜明的对比，中国地方政府在对外交往中一直时刻铭记着不能把地方利益凌驾于国家利益之上，相反要为中国的总体外交服务。1989年的之后，中国面临西方世界的严重制裁，上海利用自己的人脉资源，组织了由时任市长朱镕基带队、汪道涵为顾问的代表团访问美国，通过对美国的访问，以及对美国各界人士卓有成效的工作，大大改善了当时几乎已降到冰点的中美关系。[15]

地方自的上升同样并没有成为中国总体外交的巨大障碍。在中国改革开放后，在“让一部分地区先富起来”的推动下，随着中央权力下放，地方自上升，因地制宜的法则开始发挥作用，地方政府迅速成为本地区发展的主导因素，从而打破了大一统的行政性资源配置方式，地方在全局政治中的作用上升。其突出表现为从90年代后期开始，中国改革的命运与方向，已不仅仅由中央决定，而同时取决于地方，取决于基层。以后的发展，将是在自下而上的改革中寻找突破：中央承认地方与企业的主动性，及时发现、总结并推广积极的、正确的制度创新，同时加快制定有关法规使其规范化。由此，中央与地方在共同推进改革和发展中，形成一种新型的协调关系，充分发挥了地方的积极性。所谓中央与地方两个积极性，就政府而言，在市场经济的条件下并不存在中央的积极性问题，而只有在中央主导和调控下的地方积极性问题。[11]换句话说，在当今中国体制下，地方外事活动和中央不是竞争性的，而是合作互惠的关系。

3 国外城市外交的历史与特点比较

3.1 历史

与中国相比，国外尤其是欧洲的城市外交起源得更加早。这是因为在中世纪的欧洲，各国的封建集权程度没有古代东方那么集中，加之在城市中发展壮大起来的市民阶级的不断斗争，很多城市从统治者手里获得了代表更大自的“特许状”。[12]

世界上第一对国际友好城市诞生于836年，距汉堡300公里的德国帕德博恩市。该城市借着圣理玻利的舍利传播，与法国的雷曼斯市结为对子。[13]16世纪后期开始，荷兰开始向国外（如科隆）派驻政情人员。舰队的各舰长在每次远航归来，都要汇报在世界各地的所见所闻，航海日记要交给海军部审阅。不过除了这种中央政府的派遣外，一些和国外有着密切联系的城市也对外派出自己的人员。如1600年时，莱顿和多德雷赫特市都向国外派遣有薪酬的信息员，意大利、德国、英国等都有这些人的身影。[14]

国际上最初出现友好城市交往形式，主要是因为战时敌对国家的城市官员在战后力图通过建立友城消弭城市间人民的敌对，是一种感情型的对外交往。在全球化进程中，这种交往形式适应了城市地位上升的变化，友好城市由感情型开始向重视经济、社会实际利益的实务型方向转变，进而成为城市外交的主要形式。国际上建立友好城市初始于第一次世界大战之后，到第二次世界大战后国际友好城市开始大量涌现。一战结束后，为了医治战争创伤，英国的约克郡凯里市官员访问法国的普瓦市，看到战争给人民带来巨大灾难，市内遍布废墟，提出两市结好并协助普瓦市重建，随即两市结好。这是世界上第一对友好城市。

第二次世界大战结束后，1945年在欧洲瑞士圣山举行的法德市长特别会议上，正式提出在城市间建立一种稳定的友好交流关系，并将其确定为一种普遍适用的、有组织的国际交往活动。这个动议是德国率先提出来的，意在通过这种城市结好的形式，改变其邻国对德国是战争发源地的恶劣印象。客观上，这对于改变二战期间法德的敌对关系和两国人民之间的仇视心态具有重要意义。随后这一活动在全欧洲蓬勃展开，后波及北美及发展中国家。这一特殊的历史背景使法国和德国成为当今世界上拥有友好城市数目最多的两个国家。1988年，法德两国就有3 000对以上姐妹城市，在当年全世界大约1.1万对姐妹城市中占了约30%，而姐妹城市数位居第三的美国，直到1997年才拥有1 900对。[5]（P.118）德法之间友谊的稳定，很大程度上是缘于两国公民之间的关系：1 400多个友好城市关系、2 000个姐妹学校关系。[15]德法之间的友好城市到2006年，已经发展到2 226对，双方各自为对方缔结友好城市的第一大国，这个数目在全欧洲也是第一的。⑤这种建立友好城市的形式，对于二战期间的欧洲敌对国家政府以及人民的和解，尤其是对有世仇的法德两国的和解的确发挥了重要作用，这是一种友谊的粘合剂。而这种组织形式要早于法德之间在经济上建立的煤钢联营。可以说，法德间建立的大批友好城市对于今天的欧洲联盟的形成也起了某种奠基的作用。⑥

3.2 特点

国外的城市外交和中国相比，既有相同点，又有其不同之处。在开展对外活动的种类方面，双方存在着很大的相同之处。国外的城市外交主要形式有以下6种：构筑姐妹城市网络；进行官式访问；订立国际协定；参加国际组织；加强多边跨国联合和设立海外代表处。至于不同之处，首先就如笔者在上文中所分析到的 —— 国外尤其欧洲的城市外交因为其独特的历史背景而起源时间更早、规模更大。其次，国外的城市领导人很多都是当地选民投票选出，那些城市的外事机构也往往与所在国的中央外交机构没有垂直的上下级关系，因此地方外交有时并不具备中国城市外事中所具备的高度大局意识和国家意识，⑦有时甚至因为不当的言行，而波及到了所在国的整体外交。

4 中国地方外事未来展望

在可预见的将来，中国地方外事的发展仍将蓬勃开展，其国际空间将继续有所扩大，并将持续发挥其独特的半官方外交作用。当然，目前地方政府的外交地位和作用还无法和国家的中央政府等量齐观。但经过多年的实践，地方政府的外交空间已经得到越来越多的国际组织的承认和容纳。例如，亚洲开发银行1993年发表的题为《次区域经济合作—关于柬埔寨、老挝、泰国、越南和中国云南省进行合作的可能性》的报告，明确将云南视为大湄公河次区域经济合作机制（GMS）的直接参与方。[16]

此外，随着中国综合实力的不断提高，各国诸多中央或地方政府也更有兴趣和中国的地方政府发展更紧密的关系，这已经成为“拉动”中国地方外事的一股不可小视的力量。例如克罗地亚总统斯捷潘·梅西奇在接受中国《人民日报》的采访时说，“克罗地亚是一个小国，没有足够能力占领中国的大市场。但是，我们可以通过与中国的一些省份建立联系，来发展双方经贸合作。……”笔者在辽宁省访问时，参观了一些工业企业，其中包括一家由克罗地亚康嘉互感器有限公司与特变电工沈阳变压器集团有限公司合资的企业，该企业利用克先进技术与生产线生产变压器，取得了不错的业绩，有望成为中国最大的一家变压器生产企业。”

中国政府对包括城市外事在内的地方外事也一直给予了相当的重视。在“十”报告中对地方外事进行了如下的阐述：“我们将开展同各国政党和政治组织的友好往来，加强人大、政协、地方、民间团体的对外交流，夯实国家关系发展社会基础。”不过总体而言，中国的城市参与国际事务面临着难得机遇，但也面临着不少局限性因素。国家的法制、地方的位置、规模和重要性、地方领导人的风格、地方在国家地缘政治中的重要性等因素，都对地方政府的国际行为产生着影响。此外，城市政府与国家政府及其部门、公司、非政府组织、同行在国际关系中的合作能力也很重要。地方政府作为国家政府的直接下属单位，必须在国际利益和国家利益之间做好平衡。它们的国际行为没有国家政府行为那样全面的外交重要性，国际参与规模是有限的，与国家政府的影响无法相提并论。

注释：

① 见2004年12月29日上海市人大常委会网站文章．关于市政府外办主任杨国强同志履行职责情况的调查报告（2004年11月23日，上海市第十二届人民代表大会务委员会第十六次会议）。

② 法国政府为了提高魁北克的地位，给予魁北克驻巴黎的机构以外交特权的待遇。

③ 见2009年1月16日上海市外国投资促进中心网站文章：驻外机构 http：//www. fid. org. cn/cn/r/zwjg. php ．

④ 引自上海市人民政府外事办公室网站．

⑤ 见Council of European Municipalities and Regions（CEMR） . EU sub-national governments：An overview. Brussels，2007.11.

⑥ 见2008年5月23日天津政务网网站文章：世界友好城市的由来http：///zjtj/yhcs/ycdywj/200708/t20070831_3084.htm．

⑦ 例如，时任上海副市长唐登杰在市外办工作会议上的讲话中就提出：“要牢固树立大局意识、国家意识，始终把服务总体外交大局贯穿到每一项具体工作中。”引自唐登杰.坚持科学发展 服务两个大局， 努力开创上海外事工作新局面 ——唐登杰副市长在市外办工作会议上的讲话[J]．上海外事．2009，（1）：4.

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