我国海上油污染防治法律问题研究

摘要：海上油污染已成为我国经济社会发展的一大"毒瘤"，我国对此进行了一系列的立法活动并积极参与国际合作。然而，亡羊补牢远不如曲突徙薪，防患于未然。防治结合，辅之以必要的惩罚措施，形成全方位、多层次的公众参与法律机制，才能从根本上解决问题。

关键词：海上油污染 补偿 突发应急机制 公众参与

一、海洋油污染及其危害

（一）生态环境遭到破坏，严重威胁人体健康。一方面,大规模的油泄露制约了海洋动植物的生长和繁殖, 打破了整个海洋生态平衡。另一方面，海上油污染会造成沿岸空气质量下降，使人出现头痛、恶心、等症状，会对呼吸系统造成严重的损伤。此外，幸存的鱼、虾、贝类还会把有毒物质传给后代，给人类食品安全造成持久隐患。

（二）连锁商业反映。大量的溢油事故导致海域水产资源后续补充不继，造成重大经济损失。此外，由于油污的侵袭，使得沿海旅游景点受到污染，大量的海洋景观受到破坏，导致游客的大量减少，旅游业收入下降。溢油污染还严重影响到依靠海岸的工业活动。

二、我国关于海上油污染控制的立法现状

涉及到海上油污方面，我国的法律、法规主要包括《防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《海商法》、《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（以下简称海诉法）及其司法解释，另外还有可以适用于我国的国际公约。以上法律只是局限于对油污损害赔偿的责任主体以及诉讼中被告人的确立问题，然而，相对于复杂多面的海上油污染而言，我国海上油污染防治法律还存在诸多问题。

三、我国有关海上油污染立法存在的问题

（一）没有专门独立的立法体系

没有专门独立的立法来规定会造成严重后果的油污案件，而仅仅是依靠国际公约来支持实践，这就必然涉及到如何将公约很好地本土化问题，例如在康菲索赔事件中，海洋生物资源损失以及渔业损失的范围和标准难以确定，在诉讼中此类损失的请求额不规范。这些问题究其根源，就是我国没有对海上油污损害赔偿民事责任方面的专门立法，而且也没有加入基金公约。

（二）海上油污染责任追究机制不明确

《海洋环境保护法》第91条第二款规定，罚款数额按照直接损失的百分之三十计算，但最高不得超过三十万元。对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。

这其中存在两个弊端，其一，行政处罚数额上限是30万，究竟是一次违法行为还是多个违法行为并处，法律上规定并不明确。其二，追究造成重大海洋环境污染的相关人员刑事责任不明确，容易造成当事人追究责任实际操作困难。

（三）缺乏海洋生态补偿机制

生态补偿机制，即调动生态建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。关于我国海洋生态补偿的立法问题, 目前存在如下问题:一是我国还未建立起完整的生态补偿的法规体系,缺乏生态补偿的综合性立法或专项立法, 也缺乏相应的评估和补偿标准。二是未建立起一套完整的生态补偿制度, 对补偿程序、资金来源、违法责任、纠纷处理等都没有明确的界定。三是没有统一协调的管理体制。

（四）我国海洋突发事件应急机制系统不够完善

虽然2006年国务院实施《国家突发环境事件应急预案》，对环境突发事件预警机制、应对机制和事后处理等方面作了较为详细的规定。但是从近年来我国海上油污染事故发生率居高不下可以看出，其中仍存在诸多弊端。一是缺乏应急方针与应急原则，应急预案与应急监测，区域间联合应急保障，救治与救助等方面的基本规定。二是我国海洋环境管理机制与运行机制没有从根本上改变政出多门，分散执法的传统模式，政府的海上行政管理力量之间也缺乏协调与合作。

四、海上油污染防治的法律机制完善

（一）建立系统、完善的立法体制

完善的立法体制包括海上油污染防治目标的设定以及为实现这一目标所制定的法律、实施法律的机构和法律运行的机制。

第一，鉴于“先污染后治理”所带来的沉重代价，政府在执行海洋环境法时，应坚持“预防为主，惩罚为辅，两者结合”的理念。形成由中央统一领导与地方分工配合，官方执法机构和民间环保组织相结合的体系。

第二，建立独立专门的《海洋油污染政策法》，分为两大支系，一个是污染控制法，另一个是资源保护法，并且不断增加法律保护对象的范围。此外还需设立了一个行政协调机构，即海洋环境质量委员会，负责具体审查和监督法律的实施，收集环境保护信息，准备国家环境质量年度报告。

第三， 加快民事方面立法活动，细化赔偿数额计算标准、计算方法，进一步明确责任主体的范围以及实施主体、原告资格的具体问题，引进环境公益诉讼制度，保障公民及时获得司法救济。

（二）完善油污损害惩罚机制

作为石油进口和消费大国，从实际出发，尽快建立与国际接轨的油污损害惩罚制度，主要有非正式机制和正式机制这两种。环境执法的非正式机制针对的是违法程度较轻、造成的危害较小的行为，其目的在于促使违法者纠正违法行为，不具有惩罚性，一般通过电话通知、检查、发出警告信和违法通知等方式进行。正式的执法机制包括行政、民事和刑事机制，其针对的是对公共利益破坏较大、造成严重威胁或危害的行为，目的在于惩罚与预防严重违法行为。

（三）权衡利益分配关系, 激励生态保护行为。

以“ 谁开发、谁保护, 谁破坏、谁恢复, 谁受益、谁补偿, 谁污染、谁付费”为基本原则，明确生态补偿责任主体, 确定生态补偿的对象、范围。尽快制定《环渤海区域生态补偿机制协定》, 将一些基本的原则和制度以法律形式固定下来, 明确环渤海区域发展中各主体的权利和义务,依法界定补偿资金的来源、支付方式和用途，规定补偿资金的管理机制，建立起有效的管理机构。

（四）加快建设海上油污染突发应急机制

整合社会资源，发挥各方优势，努力将损失降低为最小。转变思路，变“灾害管理”为“风险管理”，变“事后被动应对”为“事前主动预防”，将事故发生频率降到最低。

虽然我国已制定了《国家突发公共事件总体应急方案》，但对于海洋油污染应对方面尚不健全。应尽快制定一部《海洋石油泄漏突发事件总体预案》，作为我国海上油污染防治的纲领性文件，具体内容可以包括：加强海上重大事故风险控制，建立风险管理制度，完善风险应急管理部门的分工与协调；建立水上重大污染事故应急处置专项基金，尤其是针对溢油问题设立船舶油污保险和油污损害赔偿基金;加大技术投入，加快溢油清污设备的研发，尽快实现油污清洁的市场化、专业化、集约化。

参考文献：

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