中国票据市场监管制度研究

摘要：近年来，我国票据市场取得了快速发展，票据市场不仅成为企业最为便捷的融资、理财场所，还为建立社会信用体系，健全中央银行货币政策的传导机制，推进金融体制改革发挥着积极的作用。但同时，我们又不能不注意到，我国票据市场在步入快速发展的新时期后，也出现了一些亟待研究解决的问题。本文着重分析我国票据市场监管制度的现状和存在问题，并就如何完善我国票据市场营监管制度提出有关建议。

关键词：票据市场；监管制度；票据融资

文章编号：1003－4625（2008）09－0035－03中图分类号：F830.46文献标识码：A

一、引言

当前中国宏观经济金融条件下需要健康向上的票据市场，而中国票据市场经历了一个从诱致性制度变迁走向强制性制度变迁的漫长过程，相应的，也完成了由“自然演进”到“政府推动”的过程。中国票据市场不仅成为企业最为便捷的融资、理财场所，还为建立社会信用体系，健全中央银行货币政策的传导机制，推进金融体制改革发挥着积极的作用。在肯定中国票据市场迅速成长及其重要作用的同时，我们同样也会看到其规范发展和监管过程中面临的诸多突出问题：如票据立法理念的滞后、票据法规的漏误、票据行为的扭曲、票据市场的浅薄、票据经营的粗放、票据资信的缺失、票据监管的乏力、市场交易工具和交易方式的单一等。这些问题源于初始制度安排的缺陷，止于制度安排的“帕累托改进”。本文着重分析我国票据市场监管制度的现状和存在问题，并就如何完善我国票据市场营监管制度提出有关建议。

二、中国票据市场监管制度存在的问题

中国银监会成立以来，在票据业务监管方面，与中国人民银行之间的职责分工一直不太明确。以下分别从监管法律法规、监管机制两个方面研究我国票据业务监管框架存在的问题。

（一）监管法律框架及存在问题

1.《票据法》有着浓重的计划经济时代痕迹，限制了票据市场发展的空间。1995年制定《票据法》的背景，是在治理整顿的基础上，以加强银行结算管理和维持金融秩序，防止通货膨胀为宗旨的情况下制定的，因此对票据发行主体、票据产生的基础、票据流通方式等方面，沿用了实物交易及其支付结算的传统内容。集中体现在《票据法》第十条对票据权利形成的基础条件的限制，即所谓的“真实票据原理”，严格规定：“票据的签发取得和转让，应当样本遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权关系。”第七十三条又进一步限制了票据的种类，把“商业本票”即商业融资票据排除在外，不承认“商业本票”的合法性。这些法律规范，从根本上限制了票据融资的市场发展空间，以此为基础，也形成了一整套有严格限制的票据流通规则。

2.《贷款通则》严格限制企业直接融资，剥夺了企业自主使用票据融资的权利。1996年8月实施的《贷款通则》，也是在整顿乱集资、乱拆借和乱设金融机构的背景之下制定的一项规范性文件。《贷款通则》第二十一条规定：“贷款必须经中国人民银行批准，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记。”第六十一条规定：“各行政部门和企事业单位不得经营贷款业务。企业之间不得办理借贷或变相借贷的融资业务。”第七十一条和七十三条还规定了处罚条款，对“擅自办理借贷或变相借贷的，由中国人民银行对出借人处以违法所得1倍以上5倍以下罚款。并由中国人民银行予以取缔。”这些取缔企业之间直接融资的规定，商业信用就没有存在的法律基础。

3.票据经营机构受制于商业银行传统体制，没有独立经营的法人资格。在传统体制下，票据只是一种结算工具，恢复票据业务允许票据流通之后，票据承兑贴现仍然从属于“银行信贷”，直接或间接地纳入银行信贷规模控制范围内。近十几年来，各商业银行开办了票据融资业务，并建立了相对独立的票据营业部门，赋予专业性的经营权利，设立了部门业绩考核标准。但在经营和管理体制上，仍然受制于商业银行的信贷管理体系，票据融资演变为商业银行吸收存款、调控信贷规模的工具。当信贷规模比较宽松时，就比较积极地扩大票据融资；当货币政策收紧时，就会收缩票据贴现业务；当大企业大项目信贷饱和时，就放松票据承兑贴现限制；当贷款收益尤其是中长期贷款利率较高时，就压缩票据业务；当不良资产比例较高时，就加大票据承兑贴现规模，从而稀释不良贷款比例；当中央银行再贴现利率较低时，就扩大票据融资，把较多的票据用来再贴现等等。这些做法，从商业银行以经营主业的目标来说无疑有其合理性，但从票据市场来说，就失去了它独立的市场功能，票据市场与信贷市场起不到功能互补的作用。

在这种多重法律管制之下，票据市场在短期融资市场中的灵活性、普惠性、传导性特点就难以充分发挥，整个金融市场的资金配置功效大大降低。票据法律法规在长期实践中暴露出的十大问题:

一是《票据法》过于简单,后来只能以司法解释代替立法,在法理上存在缺陷。二是《票据法》及相关司法解释过于侧重票据业务流程的描述,而对各环节中权利义务的界定有时不明确。三是对票据无因性的界定、解释或判例,存在着不清晰或矛盾之处。一方面说票据是无因票据,另一方面又强调票据的真实贸易背景。四是商业银行的审查义务有时不限于表面审查,银行过多地承担了行政管理的责任，增加了商业银行的交易成本。五是处罚条款过于粗略或原则，操作性不强。六是对承兑申请人的范围界定过严等。七是业务规则由中国人民银行支付结算部门制定，对风险管理和内部控制没有给予高度重视。八是以通知的形式对同一监管要求反复重申，如要求真实贸易背景、把票据业务纳入统一授信管理等，票据监管规则在某种程度上缺乏强制性。九是部分票据监管规则变动过于频繁，如比例控制指标，加大了银行的运行和管理成本，也不利于树立监管的权威性。十是票据承兑业务定价标准不合理。目前只收取手续费(为承兑金额的0.05%)，没能体现出承兑的潜在信用风险，风险与收益不对称。

（二）票据市场监管机制存在问题

1.票据市场没有一个明确的统一协调管理的牵头部门。人民银行有关部门有将票据业务作为支付手段来提供服务的，也有部门从调控工具方面来进行掌握和发挥作用的，银行监督部门从防范风险这个方面来考虑进行监督的，似乎可以各司其职，各尽其责。但作为一个商业汇票年交易规模达159792亿元（2007年末累计承兑58676.29亿元+累计贴现量101116.14亿元,数据来源：中国人民银行统计报表）的票据市场，则缺乏一个明确的牵头管理部门。从包括票据制度修改完善，交易规则，交易工具创新、市场准入的资格审查等方面来进行统一组织、协调运行、规范管理，以及市场培育，尚未有一个专门的部门管理(不像资本市场中的股票子市场的发展有沪深两个交易所，有证监会作为牵头管理部门)。

2.《人民银行法》、《银行监管法》对清算和支付结算权限划分不尽科学。按现行法规规定，央行与银监会分别行使清算管理权和支付结算管理权。我们认为，支付结算工具是支付结算业务和清算业务的必要组成部分，因支付结算工具的操作规则就是支付结算业务规则，而且与票据业务的风险管理和内部控制是密不可分的，所以把支付结算业务与清算业务对立地分割开来是不科学的。将紧密联系的支付结算链条割裂，致使人民银行和银监会都无法对社会资金的支付划拨进行有效监管。法律规定人民银行牵头制定支付结算规则，但又取消人民银行对支付结算的管理权，以致人民银行脱离支付结算业务实际情况，给牵头制定规则造成困难。

3.现行的票据市场监管机制也不利于票据市场的持续发展和产品创新。人民银行和银监部门针对票据业务不同功能部分都负有一定的管理职能，如何针对不同侧重实施有效、统一监管，直接影响票据市场的持续发展和产品创新。如对票据业务缺乏总体的规划和远景设想。银行信用是社会信用的重要组成部分，国家对银行信用的规划尽管没有明确或统一的要求，实际上，每年的货币投放量，贷款增加额都有计划，M1、M2也有指导性计划的。而我国对票据业务的发展规划，包括票据对银行信用乃至社会信用作用的远景设想，总量的调整、结构的优化、投向的把握等方面，均缺乏总体安排和设计。所以，这些年票据业务的发展具有一定的随意性和盲目性。

三、有关政策建议

（一）由央行牵头，与中国银监会共同对票据市场实施监管，建立监管信息共享机制。

建议授予央行和银监会对支付结算业务的非现场监管权和现场监管权，并由央行牵头，共同负责票据市场交易规则的制定以及市场的监督管理，促进票据市场的健康发展。人民银行应在现有网络技术基础上，同其支票影像交换系统、企业征信系统、大额支付系统，建立全国性的票据查询、认证和监控体系。

（二）依托银行同业公会组织，建立票据风险联防网络。

一是实行系统内票据托管。通过同业公会协调，各行之间要简化票据交易手续,重点解决票据交易查询的效率、跟单文件审查以及转贴现回购交易票据的移存和保管等问题，实现系统内票据托管。

二是建立大额票据集中登记核查系统。可开发大额票据集中登记核查系统，以省为单位，辖内银行机构对以他行票据进行质押放款和贴现的票面金额在100万元以上的银行承兑汇票，按月向银行业协会报送数据清单，清单主要内容包括大额票据种类、质押贴现时间、出具时间、出具凭证机构名称、凭证金额、凭证号码等，同业公会再按出票行汇总清分后的大额清单分发各出票行进行核对，以确保票据真实性。

（三）完善监管规则,推动票据市场快速健康发展。

一是建议全国人大把《中华人民共和国票据法》修订案尽快纳入日程，以“契约自治”原则作为《票据法》的立法基础，以发展市场融资为主导，全面修订《票据法》，并由中国人民银行、最高法院修订相应的票据运行规则。

二是建议央行和银监会根据金融市场全面开放的新形势，全面修订《信贷通则》，把商业融资权交还给企业和公司，真正鼓励商业信用的有序发展。同时，进一步完善《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》等相关法规，对票据融资过程中可能出现的风险操作加以限制和规范,从法律角度减少操作风险。

三是央行作为货币市场的监管者，应会同有关部门为票据市场运行制定具体的规则，如：票据交易规则、融资票据发行规则、票据信息交换规则、票据做市商规则、票据违规惩治规则等等。

(四)实行差别监管制度。

一是在许可制度方面有差别。如对真实性票据，所有的企业都可以签发，对融资性票据，则要按照企业经营状况正常、资金流量稳定、信用等级较高、无逃废债行为等标准来 选择企业签发；又如在银行贴现方面，可以允许所有的金融机构办理真实性票据的贴现业务，但只允许部分符合一定条件的商业银行办理融资性票据贴现业务。

二是在总量控制方面有差别。在真实性票据业务方面，不论是承兑还是贴现，对商业银行不设量的限制，企业可根据商品交易价值总量签发；在融资性票据业务方面，人民银行要对发行企业核定一定的额度,对商业银行也要实行一定的比例控制。

三是在监管程序方面有差别。对真实性票据业务，监管重点放在商业银行；对融资性票据业务，不仅要加强对商业银行的监管，还要加强对出票企业的现金流量监测。

四是在监管机构方面有差别。对真实性票据业务的监管，可由监管部门全力承担；对融资性票据业务的监管，则应由监管部门、工商部门、票据交易所等共同承担。

五是贴现利率有差别。由央行制定调控“真实贸易票据”与“融资性票据”的不同贴现率，让资金价格决定市场参与者行为。对“真实贸易票据”给予开放利率政策，即由二级市场价格引导贴现市场价格，并给予再贴现支持；对“融资性票据”实行利率底限管制政策,即不允许“融资性票据”贴现率低于再贴现率，或者根据调控货币供应量需要，临时确定“融资性票据”贴现率高于再贴现率的幅度，并且央行不对其进行再贴现。

六是实行差别费率，规避经营风险。建议承兑费率根据承兑风险大小、承兑期限长短来收取,即实行差别承兑费率。也可以借鉴利率改革的经验，分步骤、分阶段对承兑费率予以放开。第一阶段：规定浮动区间；第二阶段：规定下限，放开上限；第三阶段：完全放开，由市场决定。

参考文献：

[1]厥方平,许白贞.中国票据市场制度安排与运作实践[M].北京:中国金融出版社,2007.

[2]徐星发.商业银行票据经营[M].北京:中国人民大学出版社,2006.

[3]秦池江.论票据融资的经济功能与市场定位[J].金融研究,2002,(1).

[4]王维安,杨靖.发展融资性票据:效率与风险[J].浙江金融,2004,(1).

[5]穆怀朋.金融市场学[M].北京:中国金融出版社,2006,5.