美国国防资源配置程序概况及启示

【摘要】美国国防资源配置过程是一个由战略到资源的配置过程。战略上通过“政策山”机制实现，通过四个系统使战略与现实军事能力相衔接，预算依赖于PPBS来进行，体现了高度的技术理性，在美国国防转型过程中发挥了至关重要的作用。我军要合理借鉴美国资源配置程序的合理内核，在顶层设计、预算模式、专业分工、组织建设、监督能力上下工夫，构建有中国特色的国防预算制度。

【关键词】美国国防预算 资源配置程序 国防预算改革

一、美国国防资源配置程序概况

美国国防资源配置程序是一个由各国防预算主体共同参与的一个过程。在这个过程中，选择的核心价值目标是国家利益，从属价值目标是国防战略。由国家利益这个核心价值目标，确定国家目标，也就是国家的大战略。在大战略的基础上，考虑到资源约束和国家的技术水平，根据国家面临的机遇、威胁与挑战，依托国家机构，制定国家的安全战略，其中包括政治、经济与军事因素。在安全战略的基础上制定国家的军事战略，并将国家的军事战略与财政原则与规划指导相结合，评估政策的缺陷与风险，进而对国防与军队发展的政策做出选择，并以此为依据制定军事力量规划，最后通过军费资源的配置实现军事能力。

1、美国国防战略的决策过程。战略决策是战略指导者的首要责任和基本任务，它必须在全面掌握国家安全情况的基础上进行。这个过程一般包括明确的战略目的和战略任务，确定战略方向和战略部署，制定战略规划和战略预案等。在这一过程中，判断战略形势是进行战略决策、定下战略决心的前提和依据，只有通过分析和判断情况，揭示战略对手的意图，判明威胁的性质和程度，才能权衡利弊，制定出相应的战略对策。美国依靠国防最高决策机构为轴心，进行战略决策，形成“政策山”机制。美国的国防最高决策机构是国家安全委员会，由总统任主席，成员有副总统、国务卿、国防部长、财政部长等人，参谋长联席会议主席和中央情报局局长为列席代表。在政策山的底部，政府各有关部门，如国防部、国务院，就某些问题起草文件、提出政策建议并尽力达成一致意见，提交国家安全委员会的计划委员会；在政策山的中部，计划委员会将对这些政策方案进行审查、修改、扩充或重写，并尽可能消除政府各部门之间的分歧。计划委员会通常在周四和周五下午开会，讨论这些政策方案。出席计划委员会会议的通常是各部门派往国家安全委员会的助理部长级代表，包括来自参谋长联席会议和中央情报局的顾问，经过计划委员会修订过的文件提交国家安全委员会全体会议进行讨论。政策山的顶峰是总统领导的国家安全委员会，每个星期四上午，国家安全委员会要召开全体会议，审核各种行动的目的。会议通常先由中央情报主任介绍情况，然后审议计划委员会提交的各种政策建议，探究事物之间的必然联系，考虑各项建议的深远意义，从各部门的对策中选择最好的方案。讨论的结果以《国家安全委员会行动》（NSC Actions）的形式呈递给总统批准。由于总统一般都参与讨论，所以总统通常会批准《国家安全委员会行动》。一项战略决策于是形成。

2、美国国家安全战略与国防预算过程的衔接。美国国防部的资源配置由四个系统组成：联合作战计划与执行系统（Joint Operation Planning&Execution System）；联合战略计划系统（Joint Strategic Planning System）；规划计划预算系统（Planning,Programming,and Budgeting System）及国防采办系统（Defense Acquisition System）。其中，PPBS在这四个系统构成的关系图中，发挥着协调、联系的作用，最终完成从国家安全战略到预算的转换。联合战略计划系统（JSPS）流程提出战略评估，制定战略指导方针，战略规划，以及计划建议。其关键作用是确保所制定的战略能够有效率的实现。参谋长联席会议主席在联合计划文件（the Joint Planning Document，JPD）与参联会主席计划建议（the Chairman's Program Recommendation，CPR）中对计划与项目提出建议，并以此来衔接联合战略计划系统与设计计划预算系统（PPBS）。国防部长根据国防部各部门的实际需要来评估联合战略计划所需的投入，并由此决定是否调整当前的国防战略以及为实现这一战略所制定的国防部保障计划。国防战略、实现国防战略的关键计划、以及计划项目的优先顺序组形成了国防部长指导意见，以指导国防部各部门制定计划目标备忘录（Program Objective Memoranda，POMs）。这两个系统都是被设计用来帮助国防部长制定国防计划指南（Defense Planning Guidance，DPG）。在联合战略计划系统中制定的战略规划，国家军事战略，以及军队发展计划在设计计划预算系统（PPBS）中被转化成所需的预算。

3、规划计划预算系统（PPBS）。规划计划预算分三个阶段：规划阶段（Planning）。规划活动的基础是四年防务评估（the Quadrennial Defense Review，QDR），国防计划指南的内容依据四年国防评估每年进行更新与重新界定，而PPBS每一循环周期的开始都依据国防计划指南（Defense Planning Guidance，DPG）。负责政策制定的国防部长帮办以及计划分析与评估办公室主任（the Director for Program Analysis and Evaluation，DPA&E）负责起草国防计划指南。国防资源委员会（the Defense Resources Board，DRB）监查整个起草过程直到最终。规划阶段（Planning）流程将产生一个财务指导（FG），提供了每个军种及国防部各机构获得经费的最高限额，或每个项目预算不能超过的总金额。计划阶段（programming）。重点是制定各项计划目标备忘录（Program Objective Memoranda，POMs），并将这些计划目标备忘录综合起来形成一个完整的国防计划，以保障参谋长联合会议提出的作战需求。同时未来多年国防计划（FYDP）也依据计划目标备忘录数据进行更新。首先是制定计划目标备忘录。各军种在国防计划指南的框架下选择计划（项目），并决定该计划（项目）应获得全额资金还是部分资金，该推迟实施还是撤消。由国防部办公厅领导的，由来自各军种、各司令部及办公厅工作人员组成的分析团队将对每个重大问题进行评估，并向这计划审议小组提交分析报告，提供相应的替代性方案；参联会主席要通过计划评估，反映了其对计划目标备忘录可能发挥效能的整体评价，以及可能带给军队的风险；国防资源委员会还要直接向各联合司令部司令征询建议，听取各联合司令部司令对国防战略的建议与意见，并对计划目标备忘录及涉及的其他重大议项做出相应的调整，形成计划决策备忘录（PDMs），成为计划阶段的最终文件。预算阶段（bugdeting）。在这个阶段，各军种、国防部各部门，以及美军特种作战司令部制定各自的预算评估报告，并由国防部办公厅及管理与预算办公室进行审核与调整，以使其符合财务指导（FG）的规定。国防部长办公厅联同管理与预算办公室对预算评估报告进行联审。负责审计的国防部部长帮办主要负责审定重大或特殊的事项的预算问题，以及各军种与国防部长办公厅对这些重大或特殊事项的说明与解决方案。计划预算决策草拟好后就提供给各军种和国防部各部门征求意见。主要是通过对预算计划决策草案的讨论与评估以补充新的信息并进行完善，或是提出新的替代性方案。各军种及各联合司令部司令就对各自的重大问题提出最后的意见与建议。未列入计划预算决策但各军种仍然认为是特别重大需要列入预算的问题，则由各军种部长与国防部长进行协商。参谋长联席会议主席也会参与协商，提供自己的建议，协调参谋长联席会议与各联合司令部之间的关系。这是最终的讨

论与协商，此后各军种会依据最终结果调整其预算。然后汇总成国防部预算，并被列入总统预算向国会提交。

二、美国国防资源配置程序对我国国防预算改革的启示

1、加强国防建设的顶层设计。首先，在最高决策层上必须保证国家主席兼军委主席、国务院总理、国家发展计划委员会主任、中央军委常委以及财政部部长和国家战略情报机构共同参与决策。可考虑建立一个由以上的党政军领导人组成的委员会，通过委员会讨论决策，使国家战略、军事战略与军事发展规划能够与国家的财政承受力相协调。其次，在军委决策层面，要建立一个各军兵种领导共同参与的预算决策委员会，对各军兵种的发展予以统筹规划，进而制订各军兵种的预算以及项目预算。再次，在具体的国防预算编制机构上，必须建立一个独立的、专职的、由高学历专家组成的知识型班子，组成由精英组成的国防预算编制机构，保证国防预算高度的科学性。

2、推行自上而下的国防预算方法。目前，我国国防预算信息系统还处于空白状态，信息的收集、分析、处理、传递能力都比较差，因此除了不断突破信息处理的瓶颈外，可考虑给予各下级单位一定的自，允许他们在一部分经费中，根据本单位建设现实，设立一些目标，围绕目标来促进自我激励与加强自我控制，在单位或部门内部通过协调，实现资源配置的优化。也就是说，在军队内部可以采取目标管理的预算方法（TBB）。因此，当前，我国国防预算可以采取设计规划预算（PPB）与目标管理预算（TBB）相结合的预算方法。在操作层面上，由于两种预算方法都是自上而下的，因此不会出现程序上的冲突，因此是比较具有可行性的。

3、提高国防预算决策的分工程度。国防预算体系内必须要有所分工，一些人负责编制预算，另一些人负责审批预算，另一些人负责执行预算。专业化分散了预算所指向的内容和相关参与者在其中的责任，使得决策者所面临的问题和备选方案就相对有限，决策者就可以在相对狭窄的责任范围内更有效地利用理性。专业化同样可以限制决策者在选择各种备选方案时所需考虑的价值，如果决策者代表了一定的组织利益和要求，那么备选方案的各种选择势必更为复杂；专业化能够影响决策者的认知前提，专业化的培训和职业特征都会对备选方案的范围进行限制。这些都会使对信息的处理上得到简化。因此，针对目前预算编制、执行与审查为一体的国防预算组织形式，成立独立的国防预算编制机构、国防预算咨询机构、国防预算监督机构与国防预算执行机构是非常有必要的。

4、塑造“公共型”的国防组织。在国防预算的改革上，美军提出要转型诸如适应性强的计划制定，更加讲求效益、面向未来、基于能力的资源配置计划制定程序。国防部必须改革能力确定程序和进行战略分析转型，能够完善基于能力的计划制订程序。美军认为国防预算转型能够对军队转型产生促进作用。目前，我国国防部门的管理中总体上来说是职能导向的，容易使各部门由于片面强调各自的利益而争夺事权，使得国防部门的运行变得松散、拖沓，影响了国防整体效能的实现。必须要坚持战斗力导向，也就是要不拘泥于国防经济的部门界限，跨越部门职能，围绕战斗力生成的最终结果，以战斗力最大化为目标，对国防经济组织的结构与功能进行重新设计，打破各部门的权力分割与局部利益，合理分配经济资源和权利，将破碎的运行流程以新的方式运转起来，使国防组织形成合力。

5、加大国防预算的监督力度。目前，我国国防预算“以决代预”的现象十分严重，使预算沦落为“向上要钱”的工具，人治于是代替了法治。必须从制度上保障权力监督的实现。美国国防预算信息的披露制度、国防预算的审查制度、听证制度都比较完善，以民权制军权的作用十分明显。因此，我们无论在国防预算的立法、执法还是司法上，都要建立健全有效的监督机制，实现法治的“无缝隙”。必须培育“法治精神”，牢固树立民主法治观念和自由平等精神，不畏权、不畏势，提高民主参与意识和能力，保证纳税人的合法权益。

【参考文献】

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