我国公共场所禁烟的公共政策分析

［摘 要］2011年5月1日开始,《公共场所卫生管理条例实施细则》正式实施,这标志着我国公共场所“禁烟令”的正式实行。但是一个多月过去之后,公共场所抽烟现象依旧到处可见,禁烟之路可谓任重而道远。因此,本文立足于“禁烟令”颁布的背景,通过分析实施“禁烟令”的障碍因素,探索适合我国国情的公共场所禁烟的有益政策。

［关键词］公共场所；禁烟；公共政策

［中图分类号］C93 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）35-0095-02

1 背 景

2011年5月26日,中国疾病控制中心了《2011年中国控制吸烟报告》。报告指出,我国目前每年死于与烟草相关疾病的人数超过120万人,平均每天超过3000人,烟草使用是首要的可预防的死因。调查显示,我国共计有7.4亿非吸烟者遭受二手烟危害。公共场所是发生二手烟暴露最为严重的地方,其中餐厅最高,达88.5%,其次是政府办公楼,为58.4%,医疗机构、学校和公共交通工具情况稍好,但也远未做到完全无烟。因此,推行公共场所禁烟迫在眉睫。

我国“十二五”规划中明确提出“全面推行公共场所禁烟”,这是控烟内容首次纳入国民经济和社会发展五年规划中。2011年2月14日,卫生部修订并《公共场所卫生管理条例实施细则》规定,从5月1日起,《公共场所卫生管理条例实施细则》正式实施,室内公共场所禁止吸烟,室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经通道上；公共场所不得设置自动售烟机；公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传,并配备专（兼）职人员对吸烟者进行劝阻。这些措施都表明了我国政府推行公共场所禁烟政策的决心。但是,在全面实行公共场所“禁烟令”的一个月之后,公共场所禁烟的效果尚不乐观,许多顽固烟民视公共场所禁烟标志形同虚设。基于此,本文以“禁烟令”颁布的背景为基础,分析“禁烟令”实施的障碍因素,探索政府在推行公共场所禁烟政策的可行举措。

2 实施公共场所“禁烟令”的障碍因素分析

（1）吸烟人数众多,公众对吸烟危害认识不足。5月26日在北京的《2011年中国控制吸烟报告》指出,我国以3亿吸烟者成为全球最大的烟草生产国和最大的烟草消费国。据专家估算,目前我国青少年吸烟者约1500万,尝试吸烟者不下4000万。尤其值得注意的是,我国中学生初次吸烟年龄是10.7岁,有30.5%的人首次吸烟时间是在10岁之前。而且,我国还有7.4亿非吸烟者遭受二手烟的危害,公众健康在公共场所得不到有效保障。实施公共场所禁烟无疑是触动了众多烟民“利益”,当吸烟行为已经成为一种习惯,甚至成为了一种文化的时候,要想顺利实行“禁烟令”可谓是难上加难。

尽管过去15年,中国人群对吸烟和二手烟带来的健康风险的认知情况有所提高,但远远不够。2010年全球成人烟草调查表明：3/4以上的中国人不能全面了解吸烟对健康的危害,2/3以上的中国人不了解二手烟的危害。而事实上,据专家估计如果烟草流行再不加以控制,到2030年中国每年死于与烟草相关疾病的人数将达到200万；到21世纪中叶,累计将有1亿中国人死于吸食烟草。因此,缺乏对吸烟危害的认识不仅不能让大众了解到公共场所禁烟的必要性,也使公共场所“禁烟令”缺少了强大的群众力量。

（2）社会整体禁烟意识不强。中国很多烟民有着“饭后一支烟”的习惯,禁烟令在全国大小餐馆和酒店遇到了最大的执行阻力。2011年新探健康发展研究中心与搜狐网和新浪网联合开展的网络调查显示,尽管有高达92％的受访者知道室内禁烟令新规,但当看到餐馆有人吸烟时,41％的人选择继续用餐,19％的人选择换一家餐馆,只有2.3％的人会主动进行劝阻。这项有约9000人参与的调查还显示,15％的受访者反对在公共场所推行禁烟。这项调查表明,纵使我国政府坚定决心颁布公共场所“禁烟令”,但是在实际生活中,当非吸烟人士在公共场所受到被动吸烟的危害时,反烟意识不强,只有很少一部分人会在公共场所发现有人违反禁烟条令时出面劝阻或制止,这种大部分人群置身事外的行为给予了吸烟者一个宽松的心理状态和吸烟的良好环境,不利于全民禁烟行动的开展。除此之外,即便有人出面制止公共场所吸烟行为的时候,也往往会引起吸烟者的反感甚至引起冲突。若是我国形成了良好的禁烟意识和禁烟氛围,将违反“禁烟令”、侵害公共场所非吸烟人士权利的吸烟者绳之以公众的道德谴责,则必然会慢慢减少公共场所的吸烟人数。可惜的是,在我国,尚未形成这种全民的禁烟意识和禁烟氛围。

（3）缺乏全国性专门的禁烟法律。目前,在中国还没有一部在国家层面上与世界卫生组织《烟草控制框架公约》及其实施准则相近的控烟立法,有关禁止公共场所吸烟的规定仅出现在《公共场所卫生管理条例》和《爱国卫生条例》中。而地方性法律法规由于没有国家统一的法规可依,因而立法内容比较粗糙、模糊,使规定的效应受到了影响。因此,法律作为公共事务管理强制手段的作用没有充分发挥出来。借鉴发达国家禁烟的成功经验,大部分制定了规定细致且处罚明确的禁烟法律法规,相比之下,我国现有的国家性、地方性公共场所禁止吸烟法规在禁烟的公共场所范围、法规的执行部门、罚款力度和处罚机制等方面和国外的同类法规相比存在比较大的差距。

（4）执法主体不明,缺少禁烟的强制性手段。根据我国的公共场所禁烟新规,执法主体将由卫生监督部门来执行,但禁烟行动是需要跨行业、跨部门的,如教育行政部门负责学校；文化综合执法部门负责体育、娱乐场所和宾馆；卫生行政部门负责医疗卫生机构。这样多部门监管无疑在执法效应上就会大打折扣。在地方上,各地公共场所禁烟规定的执行监督机构也不一样,有些城市将健康教育所和卫生防疫机构列为执行机构,这些单位本身并非执法机构,因此在进行监督管理时必将存在很大的难度和阻力,也将降低禁烟规定的执行力度。

另外,卫生部提出的禁烟目标,并未规定明确的处罚主体和处罚措施,这说明,在公共场所全面禁止吸烟,缺少必要的强制性手段,只能以倡导的形式进行。我国公共场所禁止吸烟法规中的处罚较轻,对违反法规规定的单位罚款最低为5~500元,最高为5000元；对违反法规的个人的处罚最低为1~5元,最高为100元,这样的处罚力度相比其他国家而言,是缺少威慑力的,不能起到对违反规定的惩罚作用。

3 我国公共场所禁烟的政策探索

（1）加大禁烟公益宣传,创造良好的禁烟氛围。只有大众充分认识到了吸烟和吸二手烟的危害,才能促使民众自觉采取措施,形成良好的全民禁烟氛围。目前,各种调查显示,我国烟民的数量依然呈现增长的态势,男性吸烟者的比例达到66%。倘若各部门能够像宣传“SARS”、艾滋病一样重点宣传“吸烟有害健康”这一国际共识,那么国民的重视程度和认识误区就会能到提高和扭转。因此,电视、报刊、互联网等媒体要广泛深入宣传吸烟的危害和禁烟的相关法律政策,开展多种形式的禁烟知识宣传,以生动的表现形式告知人们吸烟的严重后果,倡导科学健康的生活方式；要将青少年和可能成为吸烟人群列为宣传重点,使之防微杜渐,增强其对吸烟危害的认识,逐渐增强其反烟意识。同时,大力开展面向吸烟人群的宣传,为其提供戒烟方法和建议,帮助增强他们的戒烟信心。从而营造一个健康的禁烟氛围和生活环境。

（2）改革现行烟草监管体制,提高烟草税。在中国,国家烟草局和中国烟草总公司是两块牌子、一套人马。烟草公司是以赢利为目的经济实体,但它同时又兼有政府管理职能,难免会影响国家禁烟政策的执行。因此,烟草业必须要改革现行的烟草监管体制,尽快实现“政企分开”。建议分设国家烟草专卖局和烟草公司,建立一个同企业利益脱离、独立的烟草监管机构,以便逐步减少烟草供应。

从国际经验来看,提高烟草税率,提高烟草零售价格,以经济手段抑制烟草的消费是一种有效的控烟手段。与国际上烟草税占零售价格的65%~75%相比,我国的烟草税率提升是远远不够的。同时,可将烟草税作为特种税,用于改善医疗保障体系和烟草控制的宣传教育。

（3）制定《公共场所禁烟法》,为禁烟提供制度支持。发达国家政府推动公共场所禁烟最主要的举措就是通过立法为其提供制度上的强大支持,如意大利的《严禁吸烟法》、加拿大的《禁烟法》等。完善禁烟法律制度的根本目的是通过明确责任主体、明确控烟范围,为控烟提供切实有效的法律保障。因此,我国必须加快控烟禁烟的立法进程,建议制定《公共场所禁烟法》,此法应包括：禁止在公共场所吸烟,违者视情节轻重给予经济处罚、行政拘留等惩罚；所有的酒店、餐厅等公共消费场所必须悬挂“公共场所吸烟违反公共道德”标志；在电视、报纸、互联网等媒体中禁止各种形式的烟草广告、促销、赞助活动等。

（4）明确责任主体,鼓励公众参与。以往公共场所禁烟效果之所以不明显,与责任主体不明确有很大关系。为了让公共场所禁烟落到实处,建议由市和区、县爱卫组织在同级人民政府的领导下,建立负责本行政区域内的禁烟工作的新管理体制,形成统一的责任主体,并鼓励公众的参与。责任主体爱卫会还应该设置统一的举报、投诉电话,每年向社会禁烟情况。同时,各级政府应该赋予市和区、县爱卫会以行政处罚权,对违反禁烟职责的经营管理者或违反禁烟规定且不听劝阻的公民,在规定的幅度内,予以处罚。

除此之外,禁烟场所和限制吸烟场所的经营者或者管理者应该担负经营管理者职责,除了做好宣传工作外,禁烟场所经营管理者应设专门的禁止吸烟检查员,对在禁烟场所或区域内吸烟者予以劝阻,对态度恶劣不听劝阻的向爱卫组织报告。为了确保禁止吸烟场所和限制吸烟场所全面禁烟,经营管理者应该尽可能地打造无烟环境,同时特别注意管理制度的落实,通过设立完整、清晰的有关禁止吸烟标志,调动公众参与禁烟监督的积极性。

［作者简介］章彤（1988―）,湖南湘潭人,湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生,研究方向：行政管理、公共部门人力资源管理；王明杰（1967―）,湖南邵阳人,湖南大学教授,研究方向：公共部门人力资源管理、现代政府管理等；王侃（1988―）,湖南株洲人,武警湖南总队株洲支队。