我国退休政策分析

摘要：从建国之初的尝试建立到不断发展和改革，退休政策的适用范围从选择性到普遍性；退休形式从一般退休年龄，到适应于特殊群体或个人的“早退”“延退”与一般并存；退休待遇也在时展中不断适应公民的要求、并体现公平性的原则。本文旨在依据吉尔伯特（Gilbert）分析框架，从适用范围、退休形式、退休待遇三方面分析退休政策分配基础的演变。

关键词：退休政策；Gilbert分析框架；分配基础

2008年以来，围绕延迟退休的话题争论不断，学者及民众都对此展开了激烈的辩论。退休制度与人们生活息息相关。而我国退休政策从1950年创建，经历了几十年的发展、改革，在政策的分配基础有了一定的变化。本文主要从分配基础探讨退休政策的变化。

一、适用范围：从选择性到普遍性

退休政策在1950年到1955年间不断完善，适用范围扩大。

1950年中央人民政府政务院《关于退休人员处理办法的通知》，适用范围为过去有退休金（经济条件较好）之机关、铁路、海关、邮局等单位的职工。1951年中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（简称《劳保条例》）、1953年修正公布的《劳保条例》将实施范围扩大到规模较大的工厂、矿场和民营企业职工。1955年国务院颁布了《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》。从此，企事业单位和国家机关普遍实行了退休（养老）办法。并补充了集体所有制单位退休制度。

二、退休形式：从单一到多样

自1950年《关于退休人员处理办法的通知》后，退休政策历经几十年调整和改革，从普遍性规定退休年龄到主体退休政策和特殊退休政策并行，丰富了退休制度的内容。同时，为适应现状，在延迟退休的制度设计上，也存在选择主义到普遍主义的发展趋势。

（一）主体退休政策

1950年到1978年，是主体退休制度创建和调整的主要阶段。包括1951年《劳保条例》、1955年《国家机关人员退休处理暂行办法》、1958年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、1978年《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，规定一般情况下，党政机关、群众团体、企业、事业单位，男工人、男干部60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，是法定退休年龄。除上海试行柔性延迟办理申领基本养老金手续外，其他现仍然按照上述政策实施。

（二）特殊退休政策

1978年后，考虑到一些艰苦岗位和特殊工种人员提前退休、高级管理人员和技术人员退休年龄弹性延长等需求[1]，一系列特殊退休制度陆续颁布。

1.早退政策

早退政策以选择主义的观点，较多基于诊断性评估。

早退政策有“内部退休”和“提前领取养老金”两种情况。主要依据1988年劳动部《关于严格掌握企业职工退休条件的通知》、1993年国务院《国有企业富余职工安置规定》，对距退休年龄不到五年的、因年老体弱不能坚持正常生产工作的企业职工，经本人申请，企业领导批准，可以实行离岗退养。

1978年国务院颁布《关于工人退休、退职的暂行办法》与《关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的工人，以及工作条件与上述工人相同的基层干部；男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的工人或干部；因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的工人或干部，可提前退休。

2005年《中华人民共和国公务员法》第八十八条规定了公务员可以提前退休的情形，即工作年限满三十年或距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年，经本人自愿提出申请，并经任免机关批准后可提前退休。

2.延退政策

延迟退休最初只针对部分高级专家、行业的骨干专业技术人员与女干部。

2.1早期政策

1983年国务院《关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》规定，副教授、副研究员以及相当这一级职称的高级专家，可适当延长离休退休年龄，但最长不超过六十五周岁；教授、研究员以及相当这一级职称的高级专家，可以延长离休退休年龄，但最长不超过七十周岁；学术上造诣高深、在国内外有重大影响的杰出高级专家，未设定退休年龄上限，并对高级干部进行了界定。1990年人事部《关于高级专家退（离）休有关问题的通知》中，补充关于一般女性高级专家延迟退休的规定。凡身体能坚持正常工作，本人自愿，可到六十周岁退（离）休。1983年国务院颁布《关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》，规定符合规定的骨干人员可将退休年龄延长一至五年，延长后的退休年龄，女同志最长不得超过六十周岁，男同志最长不得超过六十五周岁。1992年中央组织部、人事部《关于县（处）级女干部退（离）休年龄问题的通知》规定，党政机关、群众团体的县（处）级女干部，以及全民所有制事业单位中担任党务、行政工作的相应职级的女干部，凡能坚持正常工作，本人自愿的，其退（离）休年龄可到六十周岁。

2.2目前趋势

从上述政策法规中可以看到，延迟退休对象只限于高级专家、骨干技术人员和女干部。而从2008年开始，延迟法定退休年龄的话题不断发酵，争论不断。到2012年，国家人社部关于酝酿延迟退休年龄的信息发出、“清华方案”出台。[2]2016年3月，《十三个五年规划纲要》提出要实施渐进式延迟退休年龄政策。国务院下发批转发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，提出要制定渐进式延迟退休年龄方案。两会期间确定延迟退休方案2016年会按照相关程序批准后推出，向社会征求意见，完善后再正式推出。也就是说，延迟退休将覆盖到全体企业、事业单位、群众团体等。方案制定基于三个考虑，即小步慢走，渐进到位；区别对待，分步实施；提前公示，预先预告。

从短期来看，延迟退休借鉴国外弹性退休机制的呼声较高，即在延迟退休政策的基础上提供一定的个人选择空间。

三、退休待遇：双轨到并轨

退休后待遇经历机关与企业分离、合并、再分离、再合并的过程。

1950年《关于退休人员处理办法的通知》规定，部分公共服务部门工作人员退休时可一次性领取退休费；1951 年《劳保条例》确立企业职工退休待遇。1955 年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》将机关人员一次性发放退休金改为按月发放。此时机关与企业实施两种不同的退休办法。同等条件下（男年满60岁，一般工龄满25年，本企业或单位工龄满10年；女年满50岁，一般工龄满20年，本企业或单位工龄满10年。企业职工退休后每月领本人工资的35%-60%。机关工作人员领60%。）机关工作人员领取的普遍要多于企业职工（针对在机关工作的年限有50%、60%、70%、80%、不设限）。

1958 年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》。这个规定普遍适用于国营、公私合营的企事业单位和国家机关、人民团体的工人与职员。统一了机关事业单位和企业职工的养老保险制度。

1978年颁布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休退职的暂行办法》。前者关于干部退休的决定，适用于党政机关、群众团体和全民所有制企事业单位的干部，以及因工作需要由组织委派到集体所有制企事业单位的国家干部。后者适用于全民所有制企事业单位和党政机关、群众团体的工人。由于许多达到退休年龄的人员之前未得到妥善安置，所以国家首先调整的是机关事业单位的退休养老制度。这个文件，把原来干部、工人实行同一个退休办法，再次改为分别实行两个办法。[3]1978年改革开放后引入养老保险制度，陆续的1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》对企业养老制度进行社会保障改革，实行“统账结合”模式。[4]

此时，制度改革将企业最终纳入社会保障体系，企业职工退休待遇转变为职工养老保险，不再由国家包办，责任主体转变为企业和个人。企业按工资总额的20%向统筹账户缴费，职工按工资的8%向其个人账户缴费。而机关和事业单位却沿袭计划经济体制下养老退休金制度的做法，而并未纳入社保体系，养老退休金仍由国家财政统一发放，个人无需缴费。[5]自此，养老金双轨制形成。当然，这里需要明确的是1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》的政策带有分配中对政治压迫后的“补偿性”色彩。

到2014 年12月，国务院副总理马凯代表国务院作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时表示，党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度。2015 年1月，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员企业职工养老保险制度并轨。

四、结语

从建国之初的尝试建立，到不断发展和改革退休政策。退休政策的适用范围从选择性的标准到普遍性；退休形式从一般退休年龄，到适应于特殊群体或个人的“早退”“延退”与一般并存；退休待遇也在时展中不断适应公民的要求、并体现公平性的原则。目前，新的延迟退休的实施方案正在制定中，也许会有更具福利性质、针对一般公民的弹性退休年龄。而普遍的提前退休现象是否存在不公平、给社会发展带来负面影响；仍需要研究者、政府与民众的共同研究。

【参考文献】

[1]中国国际经济交流中心课题组.我国退休制度历史、现状和挑战――渐进式延迟退休年龄政策研究之一[J].经济研究参考. 2015（04）：2.

[2]韩克庆.延迟退休年龄之争――民粹主义与精英主义[J].社会学研究.2014（05）.

[3]郭磊，潘锦棠.养老保险“双轨制”的起源与改革[J].时事观察.2015（05）.

[4]王佃利，杨妮.性别公平视角下养老保险转移接续政策审视[J].社会学研究.2015 （11）.

[5]童素娟，郭林.养老金双轨制的历史渊源与改革取向：浙江证据[J].财政税收与资本市场.2015（01）.