中外贸易救济争端常态化,各界应对和运用走向成熟

反倾销、反补贴和保障措施(即“两反一保”，合称“贸易救济措施”)是WTO规则体系中非常重要的组成部分。由于这些规则与企业直接相关(相比较而言，其他多数WTO规则似乎表现为对成员国政府而非进行约束)，因此，在很长一段时间里，人们谈到WTO就联系到“两反一保”。中国加入WTO转眼十周年了，在这十年里，中国政府和企业面临“两反一保”的情况如何呢?未来将面临哪些挑战?特此撰写此文，也算对十周年之纪念。

“两反一保”仍然是外国排挤中国产品的重要工具

1.反倾销

1979年，欧盟对中国糖精发起反倾销调查。这是目前记录显示的第一起涉华反倾销调查。其后，反倾销一直是中国产品出口海外市场的一大障碍，并被称为“拦路虎”。加入WTO之后，与出口额高速增长相伴，“中国制造”遭遇反倾销指控并被采取反倾销措施的案件此起彼伏。根据WTO秘书处统计，“入世”后，中国产品被其他成员指控倾销的案件达到574起，被采取反倾销措施413次，占同期所有成员遭遇反倾销调查和被采取反倾销措施的比例均达1／4强(见表1)。

值得注意的是，除了传统“反倾销大国”(美国和欧盟)之外，一些发展中国家对华产品采取反倾销行动的案例也在逐渐增多。如表2所示，不管是反倾销调查还是反倾销措施，印度都已经远超欧美，成为对华反倾销的新“旗手”。近年来，阿根廷、土耳其、巴西、南非等国家对中国出口产品的案件此起彼伏，中国企业在试图进入这些市场寻求多样化的过程中面临新的阵痛。

2.反补贴

一定程度上“得益于”一些主要贸易伙伴不承认中国为市场经济国家，在加入WTO之前和“入世”后很长一段时间里，中国产品并无反补贴之扰。不过，2004年加拿大对中国出口的烤肉架发起反补贴调查，这开启了针对所谓的“非市场国家”(主要指中国)采取反补贴行动之门。2006年，美国对中国出口的铜版纸发起反补贴调查。此后，一度被忽视甚至弃用的反补贴工具重新被拾起，针对中国产品采取反补贴行动演化成为一些国家国内企业寻求贸易保护的新动力和新工具(见表3)。

目前，对中国产品采取反补贴行动的国家主要包括美国、加拿大、澳大利亚、印度和南非等。其中，美国独占鳌头。值得注意的是，在经过长久的犹豫之后，欧盟也加人美国大军：在不承认中国为市场经济国家的情况下采取反补贴行动。2011年5月14日，欧盟宣布对中国出口的铜版纸征收4％-12％的反补贴措施。对此，中国商务部新闻发言人表示“强烈不满和坚决反对”。

3.保障措施

2002年初，上任不久的美国总统布什宣布对部分钢铁产品采取保障措施。这一“不得人心”的措施受到包括中国在内的许多WTO成员的“围攻”，并被诉至WTO争端解决机构。一年多后，WTO争端解决机构裁定美国败诉，美国被迫宣布撤销保障措施――尽管布什总统在宣布该决定时不乏狡辩之言辞。一定程度上，美国钢铁保障措施案成了WTO成员采取保障措施的“警示牌”，此后各主要成员对于保障措施十分克制――即使是在2008年经济危机期间以及“后危机时代”也是如此。

不过，由干中国加入WTO《议定书》中包含两个特殊的保障措施条款(纺织品过渡性保障措施和特定产品过渡性保障措施)，在“入世”后很长一段时间内，中国产品一直面临多重压力。一度，美国对中国纺织品采取的“特保”行动令中国政府和业界应接不暇，中欧之间为解决纺织品争端而举行的数轮谈判气氛异常紧张激烈。不过，随着中欧、中美之间先后签订谅解协议，中国与多数贸易伙伴之间的纺织品贸易争端也得以玉帛化解。在2008年底过渡期结束前后，一些国家的产业界曾试图继续对中国制造的纺织品和服装产品采取限制行动，最终无果而终。针对特定产品过渡性保障机制，“入世”后数年中国政府和业界曾经绷紧神经严打“特保保卫战”，并先后促使美国6起“特保”案件胎死腹中，欧盟也在中国政府的努力交涉之下放弃对华“特保”行动。

很大程度上得益于工会支持的美国新任总统奥巴马，在2009年秋天宣布对中国乘用轮胎采取“特保”行动，这无异于往已经遭受沧桑的全球经济的伤口上洒盐。无论是在事实还是在法律方面，各方对该案争议颇大。而对于这种火上浇油的做法，很多国家表示反对，一些评论者则表达对轮胎可能引发全球贸易战的担忧。对此，中国“适时”地启动对美国进口的汽车和肉鸡“双反”调查程序，同时立即将美国政府诉至WTO争端解决机构。尽管WTO专家组裁决并没有支持中国的诉求，但至少，它抑制了美国国内企业进一步提请美国政府对华产品“特保”的冲动，同时对美国政府和其他国家当局采取类似行动提出了一个严重的警告。

当然，离对华“特保”期满(“人世”12周年)还有一段时间，我们还无法过度乐观。而且，由于各方面的原因，在过去9年里中国并没有成功阻击所有国家对中国产品采取“特保”行动。但对于千里长堤的一滴渗水，我们现在还是可以长舒一口气，并且可以露出一丝成功的喜悦――因为这不仅关乎中国出口企业的利益，还可以反映全球贸易体制的信誉。中国企业逐渐学会利用“两反一保”寻求产业保护

为了加入WTO，中国政府也做足了功课，包括修订“两反一保”法律，颁布一系列“实施条例”以及对国内业界进行各种类型的普及知识培训。随着外国进口产品的快速增长，中国企业也意识到并逐渐学会运用相关规则和法律提请贸易救济保护。根据WTO秘书处统计，十年内中国对进口产品发起166项反倾销调查，并采取了127次反倾销措施(见表4)。在反补贴方面，中国直到2009年才首次运用这一工具，而且迄今数量十分有限(见表5)。尽管一些国家惊呼中国已经成为贸易救济行动的“活跃使用者”，但与出’口产品在海外遭遇“双反”行动以及外国产品进口增长速度和在中国国内所占市场份额相比，中国对进口产品采取的“双反”行动并不算多，政府采取的也相对比较克制。

加入WTO之后，中国仅有的一次对进口产品采取保障措施行动是在2002年初美国宣布对部分钢铁产品采取保障措施，此后一些国家纷纷启动本国产业保护计划的背景下采取的。一年多后，美国宣布撤销保障措施，中国也相应终止了保障措施。基于保障措施的政治敏感性，同时WTO规则对采取该行动提出了严格的技术要求，因此，中国作为负责任的大国，对保障措施慎之又慎是情理之中的事。

WTO争端解决：中国与其他成员涉及“两反一保”争议的新战场

加入WTO之后，面对中国产品频频在国外遭遇“双反”滥诉和不公平的裁决，中国政府和企业除了采取过去常用的方法(如外交交涉、诉诸该国司法审判系统等)之外，还增加了一个新的途径：将采取措施的成员诉诸WTO争端解决机构。在这方面，有迹象表明最近几年中国政府的态度更明确且决心更大，其在这方面的投入也大幅增加。迄今，中国共向WTO提起8起争端案(全部针对美国和欧 盟)，其中7起涉及“两反一保”(见表6)。

从诉诸争端的事项来看，中国政府反对美国和欧盟“两反一保”中的法律和实践问题可以概括为两方面：(1)中国特有问题，尤其是在不承认中国为市场经济地位的同时，采取替代国价格方法确定中国政府给予的补贴；(2)“两反一保”中普遍性的问题：在调查和裁决中违反WTO协定之程序和实体条款，典型的如最近在暖水对虾案中主要提出的“归零”方法等。客观地来看，投诉到WTO争端解决机构不失为中国政府和企业获得公正裁决的最终和最有效的方法‘。

相比较而言，“两反一保”并不是美国、欧盟等成员向WTO争端解决机构针对中国投诉的主要关注点。但是，近年来中国对进口产品采取“两反”行动日益频繁，这引起了它们的警觉和不满。为此，针对中国对欧盟进口的紧固件采取的反倾销措施和对美国进口的取向电工钢“双反”措施，欧盟和美国先后向WTO争端解决机构投诉。截至目前，WTO争端解决机构还没有就此做出裁决。

点评与展望

十年来中国产品频繁遭遇贸易救济措施，这既有中国产品出口快速增长，在国外市场份额不断提高的客观原因，也有一些国家戴着有色眼镜看待“中国制造”的主观因素掺杂其中。与此同时，中国企业在不断参与和应对国际竞争中成长，包括更加成熟地应对外国贸易救济指控和必要时运用贸易救济武器进行自我保护。贸易救济机制是一个“安全阀”，其出发点是为进口国不堪外国产品竞争重负的国内产业提供救济机会。只是，如何避免将“安全阀”当做“保护伞”使用，这是很多国家(中国同样如此)遇到的政治和技术难题，也是以WTO为代表的多边贸易体制所面临的重大考验。

与“两反一保”密切相关的一个议题为是否承认中国的市场经济地位。尽管中国早在1994年就已经宣布建立社会主义市场经济体制，并通过一系列大刀阔斧的改革逐渐理顺和建立市场经济体制。但是，在“人世”谈判过程中，以美国和欧盟等代表团为首的一些要价方坚持不承认中国为市场经济国家，并据此设置了一些例外条款和特殊安排(包括采用非市场经济方法确定倾销和补贴幅度的15年过渡期和上文所提的两种“特保”机制)。加入WTO之后，中国政府通过一系列双边和多边外交努力，迄今已有近80个国家承认中国为市场经济国家。不过，一些主要贸易伙伴(包括美国、欧盟、加拿大等)仍然拒绝承认中国市场经济国家。

中国政府为敦促美国承认中国完全市场经济地位的努力最近似乎看到了曙光。据副总理在刚刚结束的第三届中美战略与经济对话之后透露，美方承诺“通过中美商贸联委会以一种合作的方式迅速、全面承认中国市场经济地位”。不过，该条款或类似表述并没有出现在被称为具有“里程碑意义”的对华成果――《框架协议》中。因此，美方的这一“口惠”何时成为“实惠”还有待观察。

此外，国内业界、媒体等对于市场经济地位有着过多的期待且存在重大误解，在此有必要一提。

误解之一：一旦承认中国为市场经济国家就再也没有“双反”了。笔者遇到不少企业甚至一些学者持此观点，此乃错误。实际上，倾销和补贴以及反倾销和反补贴本是市场经济的产物，市场经济国家地位并不意味着其企业出口中不存在倾销或者不接受本国政府补贴的。而唯一的不同在于用来计算倾销和补贴的方法发生改变――不再采用替代国方法，从而很大程度减少了结果的不确定性。

误解之二：对同一个产品既反倾销又反补贴为“重复征税”，一旦被承认为市场经济国家就不会有“双反”。。同样，这是一种误解。WTO规则和各国法律实践并不禁止对同一产品采取“双反”行动，但其前提条件是不得就同一事项双重征税。此前WTO上诉机构就美国对华“双反”案做出的裁决中裁定美国败诉，并不是否定美国对中国产品进行“双反”的权利，而是认定其两方面都采用替代国的方法确定和计算倾销和补贴幅度违反了WTO规则。

2001年11月批准中国加入WTO的同时，WTO部长会议决定启动雄心勃勃的多哈回合谈判。十年间，中国作为新成员，先后就规则谈判中涉及的WTO《反倾销协定》和《反补贴协定》提出一些主张和要求。2007年底和2008年5月，WTO谈判委员会规则谈判小组主席先后散发“主席案文”，提供协定修改文本供各方评论。不过，由于此后谈判破裂，这方面的工作数年陷入停滞状态。目前，WTO各成员就终结谈判进行密集磋商。在这方面，中国作为“利益攸关方”，将有着更大的发言权，并有望做出更大的贡献。